3. Местный бюджет: понятие, правовая основа, проблемы формирования и исполнения

Как свидетельствует история теория бюджета начала разрабатываться в Англии и Франции с последующим развитием в иных цивилизованных странах.

Бюджет (от англ. budget) – старинное нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и означает «кожаный мешок». Именно в таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся росписи доходов и расходов государства.

Бюджет можно рассматривать в трех аспектах: 1) материальном; 2) экономическом; 3) правовом.

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

В экономическом аспекте бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Наконец, в правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции РФ; ст.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации) представляет собой закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством РФ, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Рассматривая бюджет с правовой точки зрения, необходимо отметить следующие аспекты:

во-первых, это акт высшей юридической силы;

во-вторых, бюджет – централизованный фонд денежных средств;

в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.).

Таким образом, бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований.

Исходя из структуры бюджетной системы Российской Федерации бюджеты можно классифицировать следующим образом (ст.10 БК РФ):

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Согласно ст.11 БК РФ местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Статья 52 Федерального закона №131 – ФЗ содержит основные положения, характеризующие особенности местных бюджетов. 

Так, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

 Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

 Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

 Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

 Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

 В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

 Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Согласно п.10 ст.35 Федерального закона №131 – ФЗ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Составление проекта местного бюджета обеспечивают, согласно ст. 154 БК РФ, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований.

Таким образом, местный бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств муниципального образования, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенный для финансирования задач местного значения исходя из интересов населения.

Согласно ст. 6 БК РФ доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

В соответствии со ст. 41 БК РФ к доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов, согласно ст. 41 БК РФ, относятся: 1) доходы от федеральных налогов и сборов,в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; 2) региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

К неналоговым доходам бюджетов относятся: 1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; 2) доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; 3) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; 4) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; 5) средства самообложения граждан; 6) иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся: 1) дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 2) субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); 3) субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; 4) иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 5) безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Новеллой является п.5 ст.41 БК РФ, согласно которому, доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

В соответствии со ст. 55 Федерального закона №131 – ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов;

3) доходы от региональных налогов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, и другие безвозмездные поступления;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; 

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Так, расходы бюджета представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Как справедливо отмечает Е.Ю. Грачева данное определение является узким по своему содержанию и не позволяет судить о том, на какие цели осуществляется расходование бюджетных средств. Представляется, что определение расходов бюджета, существовавшее в ранее действовавшем бюджетном законодательстве, было более приемлемым для правоприменительной практики. Так, ранее расходы определялись как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Исходя из такого определения, можно сделать однозначный вывод, что расходование средств бюджета должно осуществляться только для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, тогда как исходя из действующего определения денежные средства из бюджета могут выплачиваться любым лицам и на любые цели, что противоречит самой природе бюджетов.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 6 определяет расходные обязательства как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Как видно из данного определения, существенен тот факт, что в предоставлении средств бюджета определяющим является не право на получение, а обязанность по их предоставлению.

Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией.

 Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.