Понятие общественного сектора и его структура.
Как любая научная дисциплина в период своего становления, теория общественного сектора переживает «болезнь роста», которая проявляется в отсутствии системности, неоднозначности понятий, терминологической путанице. Важное для теоретического осмысления действительности и практики такое понятие, как «общественный сектор», не имеет однозначной, общепринятой трактовки. В различных источниках встречаются разные названия общественного сектора: «публичный сектор», «государственный сектор», «нерыночный сектор экономики», «социальный сектор».
Анализ существующих в экономической литературе определений общественного сектора позволил выявить, что центральную позицию занимает изучение государства как субъекта экономических отношений, его собственности и финансов.
В современной экономической науке понятие «государство» и понятие «общественный сектор» категории не тождественны, но тесно взаимосвязаны друг с другом.
Особое место государства в системе общественных институтов определяется тем, что государство –
это субъект управления, который обеспечивает организацию и функционирование всех элементов социально-экономической системы.
это субъект, обладающий законным правом принуждения.
субъект хозяйствования, осуществляющий производство определенных видов товаров и услуг (в том числе рыночных).
ОСЭ – это достаточно сложное образование, пересекаемое в значительной мере с государством. В его состав входят бюджетные учреждения, государственные внебюджетные фонды и организации, государственные предприятия и другие объекты госсобственности. Однако, не все предприятия, находящиеся в собственности государства, ориентированы на производство общественных благ. Не вполне корректно относить к общественному сектору государственные коммерческие предприятия, продукция которых является рыночным товаром.
В силу ряда причин, о которых будет сказано в следующей вопросе нашей лекции, есть определенная часть экономического пространства, где рынок не срабатывает или срабатывает частично. Эту нишу занимает общественный сектор, который осуществляет производство экономических благ особого рода — общественных благ.
Таким образом, ОС представляет собой часть экономического пространства, в которой:
во-первых, рынок не действует или действует частично, а следовательно, преобладает нерыночный тип организации обмена деятельностью;
во-вторых, производятся, распределяются и потребляются общественные блага;
в-третьих, экономическое равновесие между спросом и предложением общественного блага, обеспечивается государством, добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, в первую очередь с помощью налогово-бюджетной политики.
В отличие от рыночного сектора ОС имеет дело с общественными благами, которые в большинстве своем не могут являться предметом купли и продажи.
В общественном секторе осуществляется производство экономических благ особого рода — общественных. В тех случаях, когда заключается коммерческая сделка по поводу общественного блага и извлекается доход, он не рассматривается как главный побудительный мотив деятельности общественных организаций и используется только на развитие этих организаций. В связи с этим организации общественного сектора называют некоммерческими (неприбыльными). Поскольку в общественном секторе доминирует деятельность государства, часто его называют государственным.
Основными производителями общественных благ являются государственные и частные некоммерческие организации НКО, их функционирование в национальной экономике можно проследить с помощью модели экономического кругооборота общественных благ, производимых на некоммерческой основе (см. рис 2).
Рис.2 Экономический кругооборот общественных благ
Предложение общественных благ со стороны некоммерческого сектора, как государственного, так и негосударственного, основано преимущественно на нерыночных отношениях. Таким образом, производство общественных благ в большинстве случаев не может являться объектом товарно-денежных отношений. Поэтому на рынке общественных благ возникает материально-вещественный кругооборот, не уравновешенный встречным денежным потоком.
В данной модели кругооборота общественных благ с участием государственных и частных НКО присутствуют традиционные рыночные субъекты: потребители и производители общественных благ.
Производителями общественных благ являются государственные и частные НКО, предоставляющие блага как на коммерческой, так и некоммерческой основах. Потребителями благ являются домашние хозяйства и предпринимательские структуры, выступающие также как поставщики экономических ресурсов.
Однако, предложенная модель кругооборота общественных благ с участием государственных и частных некоммерческих организаций в экономике, имеет и принципиальные отличия от традиционной рыночной модели, к числу которых относят следующее:
1. Предоставление общественных благ потребителям осуществляется как на рыночных условиях, так и безвозмездной основе, или на условиях частичной компенсации стоимости общественных услуг;
2. Источники финансовых ресурсов государственных НКО формируются из поступлений государственных финансовых фондов (бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов) и доходов от предоставления платных общественных благ. Финансовые средства частных НКО аккумулируются на основе добровольной аллокации ресурсов, а также за счет ассигнований из государственных финансовых фондов (в виде грантов) и доходов от предоставления платных услуг;
3. Предоставление общественных благ на рыночных условиях является регулируемым государством, обеспечивая тем самым доступность платных услуг для основной массы потребителей;
4. Государство в силу ограниченности бюджетных ресурсов устанавливает стандарты, направленные на обеспечение минимального социального уровня потребления, тем самым, ограничивая спрос на однородные общественные блага;
5. Эквивалентность натуральных и финансовых потоков обеспечивается с учетом перекрестного финансирования;
6. Расходы на факторы производства уменьшаются на величину стоимости экономических ресурсов, передаваемых потребителями общественных благ некоммерческой организации безвозмездно или по ценам ниже рыночных, а также за счет предоставления им государственного имущества в пользование на правах оперативного управления.
Поскольку к общественному сектору относятся также и негосударственные (частные) НКО, то следует выделить специфику функционирования данного субъекта.
Эти организации осуществляют свою деятельность также как и государственные НКО в сфере провалов рынка, но важным отличием их является то, что частные НКО создаются на добровольных началах и функционируют независимо от государства. Они отличаются большей открытостью и ответственностью перед потребителями их услуг. В ряде случаев некоммерческим организациям может передаваться часть регулирующих функций, традиционно выполняемых государством.
В понятии «частная НКО» отражены некоторые моменты, которые важны для понимания ее сущности.
Во-первых, частные НКО отделены от государственной системы власти, образуются на добровольной основе за счет общественных средств (благотворительных или членских взносов) и выступают как специфическая форма общественной собственности. Некоторые авторы отмечают демократический, добровольный характер некоммерческого сектора. Это отличает его от государства и приближает его с предпринимательскими структурами. Исследователи определяют некоммерческий сектор как «бизнес, имеющий общественную миссию».
Во-вторых, собственность некоммерческой организации по определению не имеет владельцев, а формируется для достижения общественных целей и предается в распоряжение и управление «третьим» лицам. В этой роли выступает специальный орган - попечительский совет или совет директоров, распоряжающийся имуществом организации на основе траста (принципа общественного доверия), в соответствии с миссией и уставом организации, не получая никаких личных выгод.
В-третьих, основной целью их деятельности не является получение прибыли для ее распределения между членами организации в качестве их личного дохода. Законодательства многих государств, в том числе и России, допускают предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. Однако, в рамках некоммерческого сектора она носит ограниченный характер.
Некоммерческая организация может быть создана в различных организационно-правовых формах ОПФ. Конкретный выбор ОПФ зависит от целей, ради которых образуется некоммерческая организация, ее отношений с учредителями, возможных источников финансирования и др. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Выделим типы НКО в зависимости от источников финансирования.
К первому типу относятся НКО, главным источником финансирования которых являются бюджетные средства. Наиболее распространенным типом такой НКО является государственное учреждение, которое осуществляет право оперативного управления, т.е. право владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом. Такие НКО создаются собственниками для осуществления социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.
Второй тип некоммерческих организаций представляет собой совокупность НКО, создаваемых на основе членства. Объединение членов (участников) НКО происходит на основе общности их интересов для удовлетворения общественно-полезных потребностей. К данному типу относят общественные, религиозные организации, добровольные объединения, ассоциации (союзы). Они могут осуществлять предпринимательскую деятельность только для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Третьим типом являются НКО, образуемые на основе добровольных имущественных взносов для достижения социальных, благотворительных, культурно-образовательных и других общественно полезных целей. Они не имеют членства, учреждаются физическими и юридическими лицами, к ним принято относить фонды, потребительские кооперативы и объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Необходимость включения некоммерческого сектора в механизм экономической системы объясняется следующими причинами.
Резкий спад общих объемов производства и соответствующая ему социальная напряженность государственного бюджета привели к урезанию социальных расходов в условиях, когда потребность в социальной защищенности населения растет.
Государство не всегда является наиболее эффективным субъектом оказания социальных услуг, помощи нуждающимся и малоимущим. Действующие в конкурентной среде некоммерческие организации более эффективно расходую финансовые ресурсы как частных (корпоративных) доноров, так и государственного бюджета. В результате были сформированы механизмы и инструменты государственного заказа, конкуров и тендеров, направленных на вовлечение НКО в сферы, традиционно являющиеся прерогативой государства.
Низкая покупательная способность населения, явившаяся результатом либерализации цен и спада производства, способствовала снижению объемов потребления для большинства населения рыночных услуг социальной сферы.
Снижение уровня жизни населения в России требует развития новых форм занятости и перераспределения доходов.
Финансирование социальных расходов в условиях дефицитности бюджетных ресурсов перекладывается на сбережения граждан через аккумулирование этих средств специализированными институциональными инвесторами (пенсионными фондами, страховыми компаниями). Наблюдается постепенное изменение системы финансирования на основе перехода к новой модели смешанного финансирования, источниками которой являются бюджет, страховые взносы и частные инвестиции.
Общемировой тенденцией является рост некоммерческого сектора и объема оказываемых им нерыночных услуг.