3. «Провалы» рынка и необходимость общественного сектора. Провалы государства и методы их преодоления.

В современной экономической жизни общества есть объективная необходимость в существовании общественного сектора. Имеется определенная часть экономического пространства, где рынок проваливается и не срабатывает.

Важное значение для обоснования необходимости общественного сектора, в том числе активной экономической роли государства, имеют теоретические концепции о провалах рынка.

Общественный сектор призван решать те задачи, которые не решаются успешно на основе доброволь­ного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи условно можно разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии провалов рынка, ко второму — перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости. При этом Парето-улучшением называется такое изменение экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. Экономическая наука, в том числе и ЭОС, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений. Таким образом, реализация всех имеющихся ранее Парето-улучшений приводит к состоянию Парето-эффективности.

Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осу­ществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в таких конфликтах и неизбежно соглашается с одной частью общества в ущерб другой.

Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требова­ний, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффек­тивных решений.

Провалами рынка называются такие экономические ситуации, в которых свободное действие рыночных сил неэффективно с точки зрения общества в целом, не обеспечивает Парето-эффективного использования ресурсов. В качестве синонимов этого термина исполь­зуются также слова: «изъяны рынка», «ошибки рынка», «неэффективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перераспределения, можно сделать вывод, что общественный сектор призван функционировать только в зонах провалов рынка.

К провалам рынка относят:

• ограниченность конкуренции

• общественные блага

• внешние эффекты

• информационная ассиметрия.

Представим краткую характеристику вышеперечисленных провалов рынка.

Ограниченность конкуренции

Последствия монополизации рынка изучаются в курсе экономической теории. Известно, что в зависимости от степени монопольной власти, которой располагают хозяйствующие субъекты в своей отрасли, выделяют следующие рыночные структуры: 1) совершенная конкуренция; 2) монополистическая конкуренция; 3) олигополия; 4) чистая монополия.

Сравнительный опыт функционирования различных рыночных структур свидетельствует о том, что усиление монопольной власти отдельных фирм в рыночных отраслевых структурах приводит к общественным экономическим потерям.

Эти потери проявляются, во-первых, в более высоких ценах, которые приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов по сравнению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках. Во-вторых, приобретение фирмой монопольной власти часто приводит к сознательному ограничению производства отдельных видов товаров и услуг для поддержания высоких цен. Это означает, что монополия приводит к неэффективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их недоиспользованию в монополизированных отраслях. В-третьих, монополия часто ведет к техническому застою производства, к ухудшению условий производства и качества продукции.

Кроме того, равновесие достигается при равенстве предельного дохода с предельными издержкам, причем цена превышает величину предельно дохода и, следовательно, предельных издержек. При прочих равных условия монопольная цена превосходит цену совершенной конкуренции, а объем продаж (выпуска) монополии не достигает уровня, который имел бы место при наличии совершенной конкуренции. В результате общество в целом несет потери, поскольку их суммарный излишек потребителей и производителей в конкурентной ситуации больше, чем когда цену диктует монополия.

Эти негативные моменты монополизма в экономике заставляют современные государства разрабатывать и проводить антимонопольную политику — комплекс мер государственной власти, направленных на предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение недобросовестной конкуренции.

Государственное антимонопольное регулирование экономики включает два связанных между собой направления:

1. разработку и принятие антимонопольного законодательства;

2. формирование системы органов, осуществляющих антимонопольное регулирование и контролирующих соблюдение антимонопольного законодательства.

Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприме­нительных органов.

В условиях естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Имея возможности ее преодолеть без потери эффективности, государству необходимо выбирать один из двух способов регулирования:

1) использовать меры регулирования для прямого воздействия на деятельность монополиста;

2) заполнять зоны естественной монополии програм­мами общественного сектора. Регулирование может выражаться, например, в установлении предельного уровня цен.

Предоставление государственными и муниципальными орга­нами различного рода услуг в ситуациях естественной монопо­лии — обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транс­портных средств и средств связи сделало потребителей менее за­висимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обыч­ная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находя­щихся в руках частного сектора.

Общественные блага

Важное значение для обоснования необходимости общественного сектора занимает концепция общественного блага. Впервые она в развернутом виде была выдвинута в 1954 г. американским профессором П. Самуэльсоном и разви­та его соотечественником профессором Музграфом в концепции социально значимого блага (заслуженного блага) в конце 50-х гг.

Общественное благо остается доступным для использования всеми в неуменьшающемся количестве и качестве, т.е. оно обладает неконкурентностью в потреблении. Типичным примером неконкурентности потребления может служить наци­ональная оборона. Потребление услуг национальной обороны как общественного блага не уменьшает и не ухудшает положение с безопасностью населения в связи с появлением на свет новых граждан страны. В качестве примера неконкурентности потребления можно привести национальную спутниковую службу погоды и др.

Функцию по предоставлению и распределению ресурсов для производства общественных благ в экономике берет на себя государство, ибо выгоды, получаемы от потребления данных благ, достаются каждому члену общества и не зависят ни от размера уплаченных ими налогов в бюджет государства, ни от численности населения страны, ни от каких-либо других факторов. Свойства общественных благ таковы, что их производство является коммерчески неэффективным, и рынок не может самостоятельно его обеспечить.

Внешние эффекты (экстерналии)

В условиях эффективно функционирующего рынка произво­дитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в раз­мере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден пол­ностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ре­сурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики.

Если субъект использует ограниченные ресурсы, не возме­щая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участ­ников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негатив­ный внешний эффект. Так происходит, например, когда пред­приятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений.

Однако возможны ситуации возникновения полезного эффекта от деятельности хозяйствующего субъекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, воз­никает положительный внешний эффект.

Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают положительные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих ин­тересов.

В то же время, очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернатив­ной стоимости.

Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возни­кает тенденция к относительному перепроизводству при существенном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффекты порождают недопроизводство, поскольку, результаты оказываются неадекватными понесенным затратам.

Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.

Информационная ассиметрия

Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потреби­тельских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможнос­тях их производства и приобретения, а также о тенденциях изменения конъюнктуры.

Информационные проблемы лежат в основе такого феноме­на, как неполнота рынков.

На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным досту­пом ко всей необходимой им информации.

На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступ­ность наиболее существенной ее части для продавцов и покупа­телей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрез­мерные искажения и диктат одной из сторон. Например, продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы за­щищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Та­ким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оце­нить потребительские качества товара, прежде чем оплатить по­купку, а если какая-то критически важная информация была скры­та от потребителя, государство в состоянии добиться полной ком­пенсации ущерба с помощью одних только мер правового регу­лирования.

Однако рынки некоторых товаров и особенно услуг характе­ризуются существенной информационной асимметрией, то есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информаци­онной асимметрии информация, существенная для заключения сдел­ки, находится в преимущественном распоряжении одного из ее участ­ников.

Классические примеры информационной асимметрии дает сфера здравоохранения. Пациент в большинстве случаев не в состо­янии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лече­ния и даже оценить, насколько рационально оно ведется. Потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден, по сути, во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает толь­ко, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу вы­брать фасон, размер и цену.

Если бы медицинская помощь предоставлялась исключитель­но на коммерческой основе, а врачи ориентировались бы на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, при этом не всегда высококаче­ственные услуги. Элементы такой практики действительно встречаются в странах, где регулирующая роль государства в предо­ставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая независимых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых ме­дицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек.

Информационная асимметрия больше характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, по­скольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее оказанию. Покупатель вынужден принимать решение о приобрете­нии услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства.

В условиях, когда информационная асимметрия угрожает диктатом производителя, поставку данного вида услуг должен обеспечивать общественный сектор. Ибо общественный сектор через механизмы обще­ственного выбора подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.

Провалы имеет не только рынок, но и государство. Концепция провалов государства менее развита, чем теория провалов рынка.

Теория провалов государства была озвучена в рамках теории общественного выбора, где с помо­щью методологии неоклассической экономиче­ской теории изучаются политические процессы. Созданная в 1960-х гг. как часть экономической науки, которая занималась проблемами налого­обложения и государственных расходов, теория общественного выбора в дальнейшем значитель­но расширила область своего анализа и в дан­ный момент может рассматриваться как эконо­мическая теория политики.

Для реальной экономики характерны ситуации, когда одновре­менно имеют место, как провалы рынка, так и провалы государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается лишь за счет усиления влияния других факторов. Принимая политическое ре­шение, следует сопоставлять различные варианты экономических последствий. Это позволит определить оптимальную форму и меру общественного (государственного) вмешательства.

Провалы государства — это неспособность обеспечить эффек­тивное распределение ресурсов и доходов в соответствии с приня­тыми в данном обществе представлениями о справедливости.

В экономической литературе выделяют четыре группы факторов, которые могут привести к неэффективному, с общественной точки зрения, принятию экономического решения со стороны государства.

К первой группе факторов относится проблема информационной ассиметрии. Неравенство в получении информации связано и с феноменом рационального игнорирования, который означает уклонение индивидов от участия в процессах голосования и выборов в том случае, если выгоды, кото­рые они получат в случае благоприятного для них исхода, ниже издержек, связанных с участием в процессе голосования. Допустим, что необходимо оценить правительственное решение, которое прине­сет выгоду обществу в целом, хотя отдельные группы населения могут про­играть (например, отмена субсидий какому-либо сектору экономики). Каждый отдельный избиратель получит малую выгоду от этого, поэтому избиратели ведут себя апатично - большому, но разрозненному количеству людей нет смысла собирать и оценивать информацию о данном проекте, организовываться в лоббистские группы ради неощутимой выгоды. А вот ущемленное меньшинство, которое пострадает от отмены субсидий, будет формировать группы давления (лобби).

Ко второй группе факторов можно отнести недобросовестность государственных чиновников (государственной бюрократии), которые, преследуя свой частный интерес, стремятся получить наибольшее количество голосов на следующих выборах и принимают такие решения, которые помогут им достичь этого, хотя они не соответствуют критерию экономической эффективности. Кроме того, политические деятели преследуют свои личные интересы, как и все обычные люди, и эти личные интересы могут в определенный момент превысить их чувство долга как государственных лиц.

Действие третьей группы факторов обусловлено несоразмерностью временных горизонтов принятия тех или иных решений государства. Например, перед выборами политик обещает увеличить социальные расходы, снизить налоги и провести многие другие аналогичные мероприятия, которые помогут ему получить поддержку избира­телей. Однако популистские обещания провозглашаются сегодня, а их реа­лизация после выборов нередко откладывается или принимаются прямо противоположные решения, ведущие к снижению материального благопо­лучия населения.

Четвертая группа факторов обусловлена законом непредвиденных последствий. В результате осуществления каких-либо мероприятий, желаемый результат не достигается или достигается с большими издержками. Стремление улучшить работу рынка приводит нередко к противоположному результату. Например, государство устанавливает фиксированные цены на продовольственные товары с целью борьбы со спекуляцией. Однако результатом этих мер оказывается товарный дефицит, разрастание теневой экономики, очереди и т. п.

Решение всех этих проблем сторонники общественного выбора видят в свободном развитии рыночных процессов, хотя они не отрицают и положи­тельной роли государства, которое способно исправлять несовершенства рыночного механизма в определенных пределах. Принимая политическое ре­шение, следует сопоставлять различные варианты экономических последствий. Это позволит определить оптимальную форму и меру общественного (государственного) вмешательства.

Так, для повышения эффективности общественного сектора, по мнению специалистов, возможно применение контрактно-договорных отношений между государством и частными НКО и развития квазирынков как результат искусственного введения рыночных отношений в сфере, в которой естественное развитие рынка по тем или иным причинам невозможно, с целью повышения общей эффективности производства и распределения товаров или услуг за счет конкуренции между участниками рыночных отношений. Квазирынки в общественном секторе вводятся в следующих сферах: здравоохранение, образование. Это объясняется тем, что виды благ, которые традиционно было принято определять как общественные, обладают свойствами и чертами частных благ и, следовательно, могут предоставляться целиком или частично (сверх определенного обществом минимального социального стандарта) на платной основе.