Глава 3. Правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы.

3.1. Служебный контракт и должностной регламент.

Служебный контракт представляет собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на службу, или служащим о прохождении государственной службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение и замещение должности гражданской службы, своевременно и в полном размере выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.

В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина, наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя). Существенными условиями служебного контракта являются:

1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием структурного подразделения;

2) дата начала исполнения должностных обязанностей;

3) права и обязанности служащего, должностной регламент;

4) виды и условия медицинского страхования служащего и иные виды его страхования;

5) права и обязанности представителя нанимателя;

6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;

7) режим служебного времени и времени отдыха;

8) условия оплаты труда;

9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

В служебном контракте могут предусматриваться следующие условия:

1) испытание при поступлении на службу;

2) неразглашение сведений, составляющих государственную или иную тайну, служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений;

3) обязанность лица проходить службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета;

4) показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условиями оплаты труда.

Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. В случае заключения срочного служебного контракта в нем указываются срок его действия и обстоятельства, послужившие основанием для заключения срочного служебного контракта.

Профессиональная деятельность государственного гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом. Впервые должностные регламенты были упомянуты в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В Законе часто употребляется этот термин, легальная дефиниция должностного регламента отсутствует. В письме Минздравсоцразвития РФ от 10.08.2005 № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» предпринята несколько описательная попытка определения должностных регламентов в качестве «нормативных документов, призванных содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего органа при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу»⁴¹. В ч. 2 ст. 47 Закона о государственной гражданской службе определены основные элементы содержания должностных регламентов.

Должностной регламент представляет собой нормативный документ, в котором определены функции, обязанности, основные права, ответственность государственного гражданского служащего, организация работы при принятии управленческих и иных решений, порядок служебного взаимодействия.

Цели разработки должностного регламента:

1) создание организационно-правовой основы профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;

2) текущая регламентация служебной деятельности гражданского служащего;

3) обеспечение объективности при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы включение гражданского служащего в кадровый резерв;

4) обеспечение объективности в ходе оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, замещающего ту или иную должность, при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрении и награждении, либо при применении к нему мер дисциплинарного взыскания.

Должностные регламенты разрабатываются на все включенные в штатное расписание должности гражданской службы.

Согласно ст. 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В данной статье установлены положения, которые должны включаться в должностной регламент:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, к образованию, стажу гражданской службы или стажу работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий обязан или в праве участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Так как управленческий аппарат предоставляет свою услугу в виде решения, которое выносится на базе изучения информации по данному вопросу, в регламентах, детально описывающих процедуру выработки решения, обязательно находят отражение вопросы документирования и работы с документами⁴².

В зависимости от того, на каком уровне в управленческой вертикали находится служащий, ему устанавливаются права и обязанности в принятии определенных управленческих решений.

Положения должностного регламента учитывается при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Результаты исполнения служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской должности, включении служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой. К примеру, должностной регламент государственного гражданского служащего таможенного органа РФ утвержден Приказом ФТС РФ от 11.08.2009 № 1458.

К. В. Давыдов отмечает, что многие элементы должностных регламентов выходят за рамки структуры и содержания «традиционных» должностных инструкций. Особенно это касается разделов, посвященных срокам и процедурам подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядку их согласования и принятия; порядку служебного взаимодействия; показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Впрочем, и в случае с классическими разделами, посвященным правам, обязанностям и ответственности должностных лиц, здесь не предполагалось содержательного тождества регламентов и инструкций. Одним из важнейших новшеств должностных регламентов должна была стать детализация административных процедур до уровня ответственных должностных лиц⁴³.

Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых «утоплены» новаторские элементы регламентов. В качестве примера К. В. Давыдов приводит несколько таких документов: «Об утверждении должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих Управления экономики и программ развития Федеральной аэронавигационной службы»: Приказ Росаэронавигации от 24.06.2009 № 136; «О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Минюста России»: Приказ Минюста РФ от 31.08.2009 № 268.

Еще одна проблема конструирования должностных регламентов (п. 3 ч. 3 ст. 24 Закона о государственной гражданской службе): они являются по своей правовой природе преимущественно нормативными локальными правовыми актами. В то время как служебный контракт является актом индивидуальным. Как нормативный акт может быть частью индивидуального акта? Думается, правильнее было бы говорить о включении отдельных элементов содержания должностных регламентов в служебные контракты в качестве обязательных условий (например, прав и обязанностей государственных гражданских служащих). При этом в служебных контрактах могут определяться индивидуальные особенности правового положения конкретного государственного гражданского служащего; в этом случае нормы должностных регламентов будут уточняться в каждой конкретной ситуации. Таким образом, определение должностного регламента в качестве существенного условия служебного контракта некорректно.

Н. Н. Клищ в своей работе указывал, что показатели результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего упоминаются Законом о государственной гражданской службе не только в качестве обязательного раздела должностного регламента (п. 8 ч. 2 ст. 47), но и как факультативный элемент содержания служебного контракта (п. 4 ч. 4 ст. 24). Чтобы связать приведенную классификацию показателей эффективности, указанным автором предложено включать в должностной регламент показатели процессов, а показатели непосредственного результата и конечного эффекта – в специальное приложение к срочному служебному контракту⁴⁴.

Привлекают внимание исследователей и законодателя вопросы управления по результатам⁴⁵. Так, самостоятельным направлением в Концепции административной реформы 2006 – 2010 годах было обозначено создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности. При этом до сих пор соответствующие разделы должностных регламентов государственных служащих не развиты. Этот факт был отмечен в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013)». Несмотря га неоднократные призывы и декларации законодателя, стройная и неисчерпывающая система показателей эффективности государственной управленческой деятельности так и не была в полной мере разработана ни в теории, ни на практике. Предлагалась классификация критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих по интегральным критериям с выделением следующих позиций: процентные показатели; количественные показатели; количество обслуженных граждан; рейтинговые показатели; экономические показатели; временные показатели⁴⁶.

Установление в должностных регламентах показателей эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих позволит связать с ними систему материального стимулирования служащих. Кроме того, показатели эффективности должны играть определенную роль не только при определении уровня оплаты труда, но и при проведении аттестации, квалификационных экзаменов и в целом – при управлении карьерой государственных служащих.

С другой стороны, недостатком должностных регламентов является фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности служащих. Необходимость строгой регламентации оснований и порядка привлечения к юридической ответственности государственных гражданских служащих аксиоматична. В самом общем плане нереализованность этой цели обусловлена нежеланием государственного аппарата сковывать себя правовыми рамками. Кроме того, в очень не многих административных регламентах органов исполнительной власти прямо установлено, за какие административные действия ответственны те или иные их исполнители. Подобная практика уже подверглась критике отдельными исследователями. В частности, Н. А. Игнатюк настаивает на необходимости включения составов дисциплинарных проступков в тексты административных регламентов⁴⁷. Такие составы в дальнейшем следует включать в тексты должностных регламентов конкретных государственных служащих.

Н.Н. Федосеева отмечает нецелесообразность внедрения электронных должностных регламентов⁴⁸. Необходимость конкретизации и юридизации электронных процедур в деятельности государственных служащих не вызывает сомнения.

Еще одна проблема – отсутствие юридических механизмов общественного контроля за системой должностных инструкций и регламентов. А. В. Мартынов замечает: «должностные регламенты и служебные контракты не находятся в открытом доступе. Поэтому лица (невластные субъекты)... не могут в полной мере дать правовую оценку действиям данных (должностных) лиц, а это означает невозможность эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц»⁴⁹. Целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих.

Практическая реализация рассмотренных предложений способствовало бы дальнейшему формированию системы должностных регламентов, как специфических инструментов регулирования деятельности государственных служащих.