гос и мун финнасы

Теоретическое

описание модуля

Блок 1. Муниципальные финансы

Структурная единица 1.1

Сущность и функции муниципальных финансов,

их роль в социально-экономическом развитии

муниципального образования

Органы местного самоуправления

Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством. Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) гарантирует, что

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм их использования. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий (ст. 132 Конституции РФ). Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соизмеримы их полномочиям.

Муниципальные финансы: сущность, функции, роль. Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы

462

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Муниципальные финансы — это денежные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны,

èорганами государственной власти, юридическими и физическими лицами, с другой стороны, в процессе стоимостного распределения

èперераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств муниципальных образований, обеспечивающих потребности органов местного самоуправления при решении экономических и социальных задач.

Следовательно, формируются местные финансы с использованием методов распределения и перераспределения национального дохода (с помощью налогов, налоговых льгот и др.). Формами использования централизованных фондов денежных средств муниципальных образований являются бюджетные фонды, предназначенные для реализации функций местного самоуправления.

Муниципальные финансы особенно важны для создания нормальных условий жизни населения. Если цель государственных финансов на федеральном уровне — обеспечение финансирования стратегически важных программ, то финансы муниципальных образований нацелены на финансирование повседневных расходов данной местности. Именно от того, насколько эффективно функционируют муниципальные финансы, зависит количество и качество благ и услуг, потребляемых населением в данном муниципальном образовании и соответствующего региона в целом. За счет муниципальных финансов финансируется строительство дорог, жилья, обустройство домов и подъездов, помощь местным структурам, являющиеся важными для населения. Муниципальные финансы оказывают поддержку милиции, школам, учреждениям здравоохранения. Международная практика показывает, что именно такое сотрудничество наиболее продуктивно, поскольку люди видят и ощущают на себе результаты использования их денежных средств, собранных в качестве налогов, а предприятия, поддерживаемые муниципалитетами, более охотно решают местные проблемы. В результате все участники данного процесса оказываются в выигрыше: муниципалитеты эффективно работают, люди получают необходимые блага и услуги, а предпри-

463

ятия имеют дополнительный источник доходов. Следует заметить, что в нашей стране такая практика слабо развита и муниципальные финансы практически повсеместно настолько бедны, что не могут оказать реального воздействия на положение населения и качествен- но-количественные показатели услуг, предоставляемых населению.

Тем не менее муниципальные финансы являются составным и очень важным элементом финансовой системы государства. С их развитием происходит повышение эффективности работы всей финансовой системы страны.

Финансы местного уровня, или по-другому муниципальные финансы, формируются местными органами власти, к которым относятся самостоятельные органы правления в городах и населенных пунктах — муниципалитеты. Муниципальные финансы имеют специфические источники и направляются на обеспечение нормального развития и деятельности организаций, необходимых для жителей данного муниципалитета.

Муниципальные образования. Организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Муниципальные образования — это тот уровень, в пределах которого местное самоуправление должно реализовать свое предназначение: обеспечить на должном уровне решение вопросов местного значения.

Основная задача организации местных финансов — обеспече- ние органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Формирование стабильной и достаточной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в России реформы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления осуществляется в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ. Закон получил высокую оценку европейских экспертов, он реально способствует развитию местного самоуправления. Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основы. Этот Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. До этого периода с момента принятия ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г. проводилась большая и серьезная законотворческая работа по пересмотру или отмене около 200 федеральных законов. Речь идет о тех законах, в которых ответственность за выполнение конкретных государственных обязательств была размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования, о массе популистских законов, которые фак-

464

тически не выполнялись и являлись неисполнимыми и в будущем. В ходе законотворческой работы решена одна из важных задач организации местных финансов — сбалансированность между расходными обязательствами муниципальных образований и средствами бюджетов соответствующих типов муниципальных образований, направляемых на их исполнение. Ликвидирована практика принятия властью решений, не подкрепленных деньгами, исполнение которых передавалось вниз (нефинансируемые мандаты). Уставы муниципальных образований были приведены в соответствие с принятым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления

âРоссийской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ÔÇ.

Âсоответствии с принятым Законом изменился принцип территориального деления органов местного самоуправления. В Российской Федерации насчитывается всего 154 тыс. населенных пунктов и в более 90 тыс. из них население составляет 50 человек.

К настоящему времени унифицирована территориальная организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации и закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Согласно положениям Закона муниципальное поселение (городское и сельское) объединяет несколько населенных пунктов и является основой местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) че- рез выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные районы образуются по территориальному принципу и решают задачи, справиться с которыми на поселенческом уровне невозможно.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов

465

местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Двухуровневая модель организации местной власти позволяет обеспечить решение конкретных вопросов местного самоуправления соответствующего уровня в увязке с кадровым и организационным его потенциалом и выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В этой модели предусмотрены механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой.

Кроме того, на базе крупных городов создан третий тип муниципальных образований — городской округ. Количественный состав представительного органа городского округа напрямую зависит от численности жителей, проживающих в нем, чем обеспечивается близость местной власти городского округа к населению.

Городские округа создаются в тех населенных пунктах, которые изначально планировались не как центр обеспечения сельской инфраструктуры, а как точки экономического развития. За городскими округами закрепляются функции и поселения, и муниципального района.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (с учетом изм. и доп.) вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Следовательно, к муниципальному образованию относится городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, а также городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения.

Перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление, и видов муниципальных образований

466

определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федерального законодательства. Границы муниципальных образований утверждают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате реформы должно появиться порядка 28 тыс. муниципальных образований, каждое муниципальное образование будет объединять не меньше тысячи человек.

В соответствии с информацией Министерства финансов РФ «О результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 года» в 2006 г. в Российской Федерации насчитывалось 24 210 муниципальных образований, что на 12 477 больше, чем в 2005 г. Из общего количества муниципальных образований в 2006 г. 522 (2,2%) — городских округов, 1802 (7,4%) —муниципальных районов, 1756 (7,3%) — городских и 19 894 (82,1%) — сельских поселений, 236 (1,0%) — внутригородских районов.

Ñ1 января 2006 г. началась реализация новых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления. Был установлен переходный период в его реализации до 1 января 2009 г.

Â2006 г. существенные изменения произошли в распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы по сравнению с 2005 г.

Ñпринятием Федеральных законов «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ и «Об общих принципах организации (законодательных) представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ начинается следующий этап реформирования межбюджетных отношений. Произошла централизация расходных полномочий на региональном уровне

при сокращении перечня вопросов местного значения в связи с приданием ряду из них значения региональных, а некоторым — федеральных расходных полномочий.

Заложенная в Законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделить финансы муниципальных районов, финансы городских округов, финансы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, финансы поселений (городских и сельских). Состав местных финансов представлен на рис. К.М.2.1.

467

Рис. К.М.2.1. Состав местных финансов

За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепленных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации за поселениями.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Целями совершенствования и развития экономиче- ских основ местного самоуправления являются:

•повышение эффективности решения вопросов местного значе- ния, отнесенных к компетенции муниципальных образований;

•повышение стимулов к развитию экономического, а следовательно, и налогового потенциала муниципального образования для увеличения доходной части бюджета;

•разработка и внедрение в практику муниципального управления современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социально-экономическим развитием муниципальных образований, включая использование в управлении муниципальным хозяйством рыночных меха-

низмов.

Совершенно очевидно, что судьба острейшей сегодня реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) непосредственно зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления. Реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов му-

468

ниципальных образований. Фактически речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономиче- ской сферах.

Структурная единица 1.2

Бюджет муниципального образования:

понятие, сущность, правовые основы

Бюджеты муниципальных образований именуются местными

бюджетами. Органы местного самоуправления муниципального образования не являются органами государственной власти, соответственно и средства муниципальных бюджетов не относятся к государственным финансам. Бюджеты муниципальных образований это часть бюджетной системы Российской Федерации.

Каждое муниципальное образование в Российской Федерации имеет собственный бюджет.

Неотъемлемый признак местного самоуправления — самостоятельное формирование местных бюджетов. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Местные бюджеты имеют определенную специфику, связанную положением самого муниципалитета как звена в системе самоуправления и управления территориями страны. Данная специфика связана в основном с положением самих муниципальных образований. Суть в том, что муниципалитеты служат определенным звеном управления и вместе с тем не принадлежат к государственной системе управления, а являются независимыми. Соответственно и местные бюджеты, с одной стороны, независимы, а с другой — подчинены не только федеральному бюджету страны, но и региональному бюджету. Кроме того, в соответствии с нашим законодательством на территории одного крупного муниципального образования могут образовываться и другие муниципалитеты, более мелкие. В результате таких процессов местные бюджеты попадают еще в более специфичное положение, когда они вынуждены строить взаимоотношения не только с вышестоящими бюджетами, но и с бюджетами других муниципальных образований.

К местным бюджетам в России относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских

469

муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается (ст. 15 БК РФ).

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ.

Бюджет муниципального образования — основа финансовых ресурсов местного самоуправления. Самостоятельность бюджета муниципального образования обеспечивается достаточным уровнем собственных доходов, правом определять направления расходования бюджетных средств в соответствии с бюджетными полномочиями органов местного самоуправления, правом использования по своему усмотрению, доходы дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета, — правом на компенсацию дополнительных расходов (потерь доходов), возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, — утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

470

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и вышеупомянутым Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) в органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Консолидированный бюджет муниципального образования — свод бюджетов на территории соответствующего типа муниципального образования.

Консолидированный бюджет муниципального района — бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированный бюджет используется в процессе бюджетного планирования и прогнозирования и разрабатывается одновременно с проектом бюджета муниципального образования конкретного типа. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей местных бюджетов.

Контрольные вопросы

1.Что понимается под муниципальными финансами и чем вызвана их обособленность от государственных финансов? Охарактеризуйте их роль в финансовой системе страны и развитии муниципального образования.

2.В чем суть проводимой в стране реформы местного самоуправления? Охарактеризуйте модель организации местной власти в Российской Федерации.

3.Какие вопросы относятся к вопросам местного значения поселений, муниципального района, городского округа?

4.Какие изменения произошли в механизме межбюджетных отношений в связи с проводимой в стране реформой местного самоуправления?

5.Что составляет экономическую основу местного самоуправления? Перечислите направления ее развития и совершенствования.

6.Что представляет собой бюджет муниципального образования? Какие бюджеты относятся к местным бюджетам?

471