4. Пути решения проблемы и существующий российский опыт в области устойчивого сельского хозяйства

Рассмотрим некоторые имеющиеся прецеденты в сфере действия научно-исследовательских коллективов, неправительственных природоохранных организаций, субъектов АПК. Предлагаемый обзор не может охватить все разнообразие путей решения проблемы, но заостряет внимание на наиболее ярких инициативах.

Основные направления работы

Агроэкологические проблемы имеют глобальный характер, что очередной раз доказывает тот факт, что они всегда сопровождают сельскохозяйственную деятельность человека. Например, в странах Западной и Центральной Европы эти проблемы решаются на государственном уровне в рамках Общей сельскохозяйственной политики (CAP). САР выделяет три направления работы по сохранению биоразнообразия: законодательный, экономического стимулирования и ценовых премий за продукцию высокого качества [76]. Казалось бы, этот положительный опыт можно применить и в России. Но реально здесь может использоваться только первый и второй путь, и то ограниченно.

Дело в том, что законодательный механизм в настоящее время находится в стадии разработки. Вероятнее всего, его разработка будет идти параллельно с либерализацией гражданских отношений, связанных с правом собственности на землю. Регуляция сельскохозяйственного использования ресурсов путем установления ценовых премий тем более маловероятна в ближайшие годы в России по причине крайне низкого платежеспособного спроса населения. Учитывая огромный внешний долг Российской Федерации и кризисное состояние реальных секторов экономики, вряд ли можно надеяться на улучшения в этом направлении в ближайшие годы. Что же касается экономических механизмов, то под ними понимается, как правило, взимание платы за загрязнения, что далеко от понимания «экономического стимулирования» Европейским сообществом, предполагающего выгоду природопользователя от экологически дружественных действий. По нашему мнению, изложенному в специальном документе МСОП [75], экономические механизмы «стимулирования» в России следует совмещать с развитием сельской кооперации (предоставление маркетинговой информации агробизнесу высокой экологической ответственности), с инвестиционным процессом (привлечение инвестиций путем снижения экологических и социальных рисков), привлечения экологически безопасных технологий.

Специфика российской ситуации состоит также в том, что общественное мнение не только не ассоциирует природоохранные идеи с идеей устойчивого экономического развития, но и вообще весьма слабо задействовано в природоохранном движении, особенно в сельских регионах. Необходимость вовлечения общественности в решение важнейших проблем, связанных с окружающей средой и устойчивым развитием, отмечается в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы [44].

Главными направлениями действий в области устойчивого сельского хозяйства в настоящее время следует признать следующие:

1. Широкомасштабную подготовку к очередному этапу либерализации земельных отношений - продвижение законодательных инициатив в области сохранения биоразнообразия и практики наилучшего территориального планирования;

2. Продвижение механизмов экономической стимуляции устойчивого сельского хозяйства;

3. Подготовку общественного мнения.

Как было показано в предыдущих разделах, серьезно надеяться на эффективность специальных государственных программ не приходится - для этого нет экономических предпосылок. Тем не менее, определенные шаги в направлении сохранения агроресурсов и биоразнообразия предпринимаются. Прежде всего, следует сказать о деятельности государственных органов в области законодательства. В информационном письме Роскомзема Государственной Думе РФ от 19.10.2000 [47] приводится список нормативных актов, регулирующих в настоящее время вопросы охраны, рационального использования земельных ресурсов, сохранения и повышения плодородия почв и земель сельхозназначения:

• Земельный кодекс РСФСР;

• Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;

• Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»;

• Федеральный закон «О мелиорации»;

• Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др.;

• Указ Президента Российской Федерации от 16.12.93 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»;

• Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01 93 г № 77;

• Постановление Правительства Российской Федерации от 23.02.94 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

Этот же источник указывает на то, что в настоящее время в Государственной Думе находится и готовится ко второму чтению проект закона «О землеустройстве», направленный на создание правовой базы для проведения землеустроительных работ, обеспечивающих в том числе экологическое зонирование земель, их рациональное использование и охрану, сохранение и повышение плодородия почв

Кроме того, в соответствии с планом законопроектных работ Правительства Российской Федерации Росземкадастром готовится проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в части кадастровой оценки земель. Это позволит обновить и пополнить данные о качественном и количественном составе земель Российской Федерации, сформировать информационную базу стоимостных показателей для налогообложения, внесения в учетные данные государственного земельного кадастра и др. целей

Росземкадастром в соответствии с Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденным постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23.12.93 г. № 1362 осуществляется государственный контроль за использованием и охраной земель, главной задачей которого является обеспечение соблюдения требовании по охране почв и повышению их плодородия.

Следует сказать также об одной из важнейших законодательных инициатив в этой области, которая принадлежит группе депутатов Государственной Думы Т.В. Злотниковой, В.В. Оленьеву, А.Н Грешневикову и В.Н. Плотникову, внесших для обсуждения проект Федерального закона «Об охране почв». Обсуждаемый Федеральный закон призван «регулировать отношения в области охраны почв и направлен на предотвращение их деградации и загрязнения в целях обеспечения выполнения почвами экологических, природорегулирующих и хозяйственных функций» [48].

Это в своем роде уникальный проект. Обратим внимание на две ключевых идеи:

• в тексте проекта первым принципом в области охраны почв назван «приоритет обеспечения сохранения почв при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности» (ст. 4);

• в пояснительной записке к проекту обращается особое внимание на необходимость разделения понятий «земля» (как территориальный ресурс) и «почва» (как базовый компонент природной среды).

Это свидетельствует о появлении принципиально нового отношения государственных органов власти не только к природным ресурсам, но и к основным принципам их сохранения. Очевидно, что на идею проекта огромное влияние оказала школа докучаевского почвоведения, рассматривающая почву как основу биоразнообразия. Носителями этой идеи в данном случае оказались почвоведы (Г.В. Добровольский, А.С. Яковлев и др.), принимающие активное участие в разработке закона.

В этом законе отдельными статьями оговариваются, в частности, необходимость государственного контроля за охраной почв, а также специальных федеральных программ в области охраны почв.

Обсуждение проекта ведется при активном участии Комитета Государственной Думы по экологии, Росземкадастра, Департамента охраны окружающей среды и экологической безопасности Министерства природных ресурсов РФ (МПР), Департамента государственного контроля МПР, Департамента по чрезвычайным ситуациям Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, Почвенного института им. В.В. Докучаева РАСХН, Московской сельхозакадемии им. К.А. Тимирязева, факультета Почвоведения МГУ им. М.В. Ломоносова и других учреждений. Отметим роль инициативы известных нам энтузиастов Красной Книги почв - Г.В. Добровольского, Е.Д. Никитина, Е.Б. Скворцовой, О.В. Черновой, А.А. Околеловой.

Параллельно велась работа над проектом нового Земельного Кодекса. Цитируемый в данном обзоре вариант разработан группой при Министерстве имущественных отношений Российской Федерации, которую координировал первый заместитель министра Аратский Д.Б. По сведениям И. Смелянского, большую роль в его разработке играл А.К. Голиченков, зав. кафедрой экологического и земельного права МГУ. В этом проекте земля признается природным объектом и ресурсом, недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав, но приоритет отдается охране окружающей природной среды, земли (почв) как ее компонента, перед ее использованием в качестве недвижимого имущества [19].

В настоящее время создана Почвенно-эрозионная карта СНГ (М 1:2.5 млн) под редакцией А.Н. Каштанова и Л.Л. Шишова, Карта эрозионного районирования России (М 1:8 млн). РАСХН разработана методика формирования экологически устойчивых агроландшафтов и проведена экспериментальная проверка их эффективности в условиях Центрально-Черноземной области [26]. В качестве инструментов воздействия на пользователей агроресурсов предлагаются следующее:

1) оценка материальной ответственности за разрушение и порчу земли, дополнение ст. 125 Земельного кодекса РСФСР мерами по возмещению виновными материального ущерба, причиненного плодородию почвы в соответствии с ее стоимостью;

2) разработка конкретных мер материального стимулирования за внедрение почвозащитной технологии обработки почв и исключе­ние сильно эродированных участков из интенсивного земледелия из средств, взимаемых в качестве арендной платы и земельного налога;

3) организация Службы охраны почв для контроля за соблюдением юридических актов по рациональному использованию почвенных ресурсов землепользователями, организации практической работы по охране почв, создания опытно-показательных пунктов по защите почв от эрозии на базе научных учреждений и учебных заведений, а также ряда других задач, связанных с перечисленными выше [27].

Важной государственной инициативой является выделение 148,2 млн. руб. (в ценах 2001 г.) на период 2002-2010 гг. на создание сети информационных центров Министерства сельского хозяйства РФ. Непосредственным организатором этих центров является Департамент науки Минсельхозпрода РФ, активно поддерживающий идею экологически устойчивого сельского хозяйства и развития сельских регионов.

Отдельно следует сказать о масштабной агроэкологической деятельности, ведущейся в настоящее время в Республике Калмыкия. В мае 2001 г. утверждена Президентская целевая программа на 2001-2010 гг. [52], которая усматривает возрождение традиционного пастбищного животноводства как путь разрешения агроэкологического кризиса в Калмыкии.

Восстановление и сохранение степных территорий, в том числе путем заповедания, остается важным инструментом устойчивого природопользования. По данным отчета Рижской Конференции [40], в России степные охраняемые земли составляют лишь 0,4 % от всех охраняемых территорий. Относительно новым направлением территориальной организации охраняемых природных территорий следует считать создание экологических сетей - ЭКОНЕТ - в качестве основы или природного каркаса будущего устройства российских сельхозугодий. Перспективы связаны, в первую очередь, с ситуацией неопределенности собственности на землю и низкой стоимостью земли. По мнению Е. и С. Пономаренко [50], передаче земель в частную собственность должна предшествовать формулировка обременений и ограничений в использовании как для конкретных участков территории, так и для пространственно-соединенной сети участков. Авторы считают необходимым производить размежевание земли на паи одновременно с проектированием экологической сети и указывают на то обстоятельство, что сейчас мы имеем последнюю возможность для таких действий. Когда вся земля перейдет в частную собственность, создание ЭКОНЕТ станет гораздо более трудной задачей. Другое обстоятельство, которое, по мнению авторов, определяет необходимость быстрых действий в этом направлении - это угроза глобального экологического кризиса.

Авторы обращают внимание и на страновые различия возможностей к созданию территориальных экологических сетей. Так, в развитых странах быстрому и относительно дешевому решению вопроса препятствуют частная собственность на большинство земель и необходимость выкупания государством земельных участков или прав на определенные виды пользования. В то же время, проводить экологическую оптимизацию крупных регионов необходимо в первую очередь в тех местах, где в данный момент это было бы наиболее дешево и эффективно, в частности, в России. Усилия мирового сообщества должны быть направлены на то, чтобы помочь России создать его именно сейчас. Но, резонно отмечают авторы, в первую очередь эта идея должна быть воспринята нашей страной.

Достаточно подробная информация об основных направлениях работы по созданию паневропейской экологической сети содержится в Докладе «Б-12» на 4-й Панъевропейской конференции министров окружающей среды в Орхусе, изданном Центром охраны дикой природы в 1998 г [49] и Обзоре, специально посвященном проблеме экосетей [51]. Следует особо отметить программу Представительства МСОП для стран СНГ, специально посвященную экосетям, а также практическую деятельность Всемирного Фонда Дикой Природы (WWF). В качестве примера можно привести широкомасштабную работу по созданию экосети в Орловской, Брянской и Курской областях, осуществляемую при участии НПО «Ковыль» (г. Орел), совместно сWWF.

В настоящее время подобные работы ведутся также Институтом степи Уральского отделения РАН под руководством его директора, чл.-корр. РАН А.А. Чибилева. Институтом проектирования земельных ресурсов Республики Калмыкия совместно с Центром холистического менеджмента (Денвер, Колорадо, США) успешно реализован проект по обмену опытом устойчивого землепользования на аридных землях. Новосибирским экоклубом совместно с Лабораторией природных экосистем из Самары и Центром охраны дикой природы, Москва, в рамках Степной Программы реализуется проект «Сохранение биоразнообразия степей для устойчивого сельского хозяйства».

Из работ международных организаций следует отметить реализованный Европейской Программой МСОП в 1996-97 гг. в России и на Украине проект «Экологически устойчивое сельское хозяйство и степное биоразнообразие» [77].

Существенный опыт в области территориального планирования накоплен Центром устойчивого развития сельской местности, действующим совместно с Московской сельскохозяйственной академией им. К.А. Тимирязева и Департаментом науки и технологий Министерства сельского хозяйства РФ, при поддержке Немецкого общества технического сотрудничества (GTZ). На протяжении нескольких лет Центр ведет работу в Переславском районе Ярославской области [41]. Близкая по задачам работа проводится специалистами Центра охраны дикой природы в рамках проекта «Стратегия управления национальными парками России» при содействии Фонда Развития Российско-Британского Партнерства (в прошлом - Британский ФондKnow How) [65].

2-й блок работ, перспективных в России, основан на механизмах экономической стимуляции. Приведем две наиболее важных для обсуждаемой темы выдержки из текста Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы [44]:

О рынке экологических услуг:

«Наиболее эффективными могут быть, с одной стороны, экономические механизмы, такие как налоги, прямые выплаты, гранты и льготные займы, с другой стороны, экологическое аудирование и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Экологический аудит может быть предметом интереса деловых кругов как фактор повышения конкурентоспособности компаний на мировых рынках. Экологическое аудирование - эффективный способ снижения ресурсо- и энергоемкости, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и общих затрат на производство. В дальнейшем это приведет к улучшению общественного мнения о компании и обеспечению соответствия принятым международным стандартам. Надлежащее применение экономических инструментов, способов оценки экологического воздействия и экологического аудирования могут привлечь прямые инвестиции для внедрения наиболее чистых технологий.» Что касается самих технологий, то государственный приоритет в отрасли придается следующим направлениям [44]:

• производству удобрений и пестицидов по технологиям предотвращающим загрязнение окружающей среды;

• созданию баромембранных технологий, ультрафильтров и гиперфильтров для предприятий мясной и молочной промышленности;

• созданию производств для получения кормового белка и иной продукции из отходов сахарной, масложировой, спиртовой, винодельческой, консервной и других подотраслей пищевой промышленности.

О долевом (паевом) финансировании природоохранных проектов:

«Паевое финансирование представляет собой вложение денег инвестором в компанию или проект без конкретного требования прямой выплаты (т.е. деньги находятся в состоянии «риска»); ожидается, что за определенный период времени ценность компании или проекта возрастет и обеспечит значительный доход от первоначальной инвестиции. По многим проектам в области охраны окружающей среды расчетная прибыль на первоначально вложенные капитальные активы не оправдывает ожиданий коммерческих источников (предоставляющих венчурный капитал). Тем не менее паевые вложения являются эффективными с экономической точки зрения для проектов, которые должны приносить доход, и здесь большим подспорьем стало бы создание финансового механизма, сориентированного исключительно на проекты в области охраны окружающей среды. Такая система капитальных вложений в экологических целях могла бы способствовать финансированию компаний, осуществляющих проекты по природоохранному инвестированию, путем привлечения частных капитальных активов, дотаций и кредитов. Для участия в организации местных проектов паевого финансирования экологической деятельности, доноры должны обеспечить выделение фондов до начала функционирования этой системы.»

 

В отношении сельского хозяйства эта точка зрения требует дополнений. Прежде всего следует сказать о том, что экологический аудит и прочие бизнес-услуги, на наш взгляд, действительно перспективная форма совмещения функций участия, стимулирования и контроля. Близкую стратегию Представительство МСОП для СНГ высказывало на 2-м Всемирном Конгрессе по охране природы в Аммане, 2000 г. [75]. Следует указать на определенный опыт в этой области, накопленный в России (например, МО «Эконива» при поддержке фондов Heinrich BöllиLeben und Umwelt[7, 20]). Однако, состояние, в котором находится сейчас отрасль, вызывает сомнение в возможности прямого внедрения таких механизмов. Спрос на любые экологические услуги, в том числе и для привлечения «долевого финансирования», может появиться лишь при наличии минимального уровня финансовой устойчивости и при соблюдении хозяйствами элементарных правил природопользования. Бизнес-планирование для поиска инвесторов следует предварять созданием сбытовых, информационных, маркетинговых структур для того, чтобы хозяйства получили возможность наращивать оборотные средства. С этих элементарных ячеек сельского бизнеса следует начинать любую экологическую деятельность в сельских регионах России. Именно здесь открываются широкие возможности для механизм долевого финансирования в сфере агроэкологии.

Что касается прямых грантов и других поощрений сельскохозяйственным предприятиям, проявившим экологическую инициативу, то их целесообразность не вызывает сомнений. Имеющиеся прецеденты, например, инициатива Координатора Степного проекта МСОП 1996-97 гг. Пола Гориупа по привлечению инвестиций Компании международного экологического развития ФилдФер [10], подтверждают это. Специфический российский вопрос состоит лишь в том, каким образом предотвратить «распыление» этих средств по их пути до конкретного хозяйства.

3-й рассматриваемый блок - подготовка общественного мнения. В качестве первоочередных мероприятий «Национальный план…» [44] предлагает:

• совершенствование законодательства в области участия общественности в процессе принятия решений и доступа к информации и создания механизма реализации демократических прав граждан;

• подготовка методических рекомендаций: по программам повышения квалификации государственных служащих и лиц, принимающих решения; по процедуре и практике общественного участия;

• развитие информационных систем. Необходимо улучшить систему обмена информацией между различными секторами (государственным, общественным, бизнесом, наукой и т.д.); обеспечить простой и свободный доступ всех слоев общества к государственной информации; шире использовать современные информационные средства, в частности электронную почту и Интернет, и обеспечить увеличение объема предоставляемой информации;

• создание Информационного центра по устойчивому развитию;

• разработка и проведение серии тренинговых и образовательных программ по устойчивому развитию и его основным принципам для широких слоев населения: лиц, принимающих решения; парламентариев; молодежи и детей; коренных народов; неправительственных организаций; местных властей; представителей бизнеса и промышленности; научных и технических кругов; фермеров.

Среди наиболее ярких примеров практического решения вопросов этого блока следует назвать регулярное издание Степного Бюллетеня - ежеквартального высокопрофессионального журнала, посвященного практике сохранения степных экосистем и неразрушительного природопользования в степях (http://ecoclub.nsu.ru;[e-mail]). С 2000 года издается близкий по направленности англоязычный журнал «The Open Country» ([e-mail]).

Интересен также опыт Регионального общественного фонда исследования аграрного развития (РОФИАР) ([e-mail]). Эта организация, созданная почвоведами, собирает и распространяет маркетинговую информацию в области устойчивого сельского хозяйства. Ее опыт и накопленные данные могут быть использованы при проведении фактически любых региональных проектов.

Ряд задач (внедрение принципов ландшафтно-адаптивного земледелия, агрохимический мониторинг земель, охрана почв и биоразнообразия, создание экологической сети) возможны только на базе технологий геоинформационных систем (ГИС). Для этого необходимо использовать имеющиеся материалы цифровой картографической базы данных Государственного земельного кадастра Роскомзема, Почвенного института РАСХН и других разработчиков.

Обзор региональных проектов, выполненных неправительственными организациями

Согласно статистике, 64% всех проектов с 1990 по 1994 г. в России оказались по разным причинам не жизнеспособными [66]. Известно, что в мировой практике смертность проектов достигает 90% и выше по причинам жесткой конкуренции. Однако, в российской экономике ситуация иная - доля успешных разработок особенно мала (менее 10%) в тех отраслях, где падение производства и инвестиционной активности достигло наивысшей степени.. В связи с этим возникает вопрос о направлении общественного интереса и результатов проектной деятельности в области устойчивого сельского хозяйства и развития сельских регионов. Подобный анализ, по просьбе Представительства МСОП - Всемирного Союза Охраны Природы для стран СНГ, был проведен Д.М. Милько, сотрудником Института Географии РАН. Содержание проектов, связанных с обсуждаемой проблематикой, доступны в сети Интернет - в качестве примера можно предложить сайт проекта РОЛЛ №083GR4/ISC-99 «Распространение опыта и результатов» [22].

Д.М. Милько определил следующие основные задачи своего исследования:

1. Выявить а) основные интересы, характер деятельность общественности в области устойчивого развития сельского хозяйства, б) территории, где они реализуются или предполагаются к реализации.

2. Сравнить результаты, полученные или ожидаемые, с объектами целевой активности.

3. Оценить ресурсы, требуемые для удовлетворения целевых интересов общественности.

4. Определить круг лиц, заинтересованных в достижении результатов целевой активности и их использовании.

5. Оценить логическую полноту каждой из полученных структур данных и сходство между ними.

Материалы, использованные в работе, - краткие аннотации грантов 2 групп:

1. Гранты, представленные различными организациями в ответ на запрос IUCN в 2001 г. (10 проектов).

2. Гранты, представленные на конкурсы Фонда Мак-Артуров (6059 заявок), Программ ROLL (141 заявка) и ISAR (2720 заявок) в 1995-98 г.г. (всего 8920 заявок).

Кроме того, использованы результаты изучения заявок на конкурсы ГНТП “Экология России” (>2000 заявок, 1992 г.), Программы WWF-СоЭС (96 заявок 1993 г.), фонда ABF (51 заявка 1994 г.) (всего >2147 заявок 1992-1994 гг.).

Метод исследования текстов - сопряжение контент- и информационно-целевого анализов.

Рассматривались: а) объекты деятельности или интереса, б) ресурсы, требуемые для реализации программ, проектов и грантов, в) методы, предполагаемые при их реализации, г) результаты деятельности общественности, д) результаты деятельности иных субъектов, так или иначе заинтересованных или вовлеченных в целевую деятельность.

Информация по каждому аспекту структурирована единообразно:

1. Материальная сфера – в целом система (Природа-Общество), ее отдельные компоненты и связи между ними.

2. Нематериальная сфера: а) носители информации (документы и т.д.) и б) содержание информации в целом, ее отдельные компоненты и связи между ними.

Указанные группы грантов рассматривались как результаты 2 видов социологических исследований:

• целевое анкетирование заказчиком (ответы на запрос IUCN)

• зондирование материалов, прямо не связанных с проблематикой.

 

Изложим кратко результаты исследования.

 

Идеи и интересы общественности в 1995-1998 гг.

Круг идей и интересов общественности к проблеме устойчивого развития сельского хозяйства России накапливался в 1995-1998 г.г. на различных конкурсах грантов. Он объединяет научно-технический потенциал, накопленный обществом в СССР, с новыми идеалами и ценностями, связанными с перестройкой, распадом Советского Союза и формированием нового государства - России.