4. Выводы

Проведенный даже на сравнительно небольшом числе наблюдений анализ внутрирегионального неравенства позволяет увидеть устойчивую тенденцию к увеличению во второй половине 1990х годов расслоения муниципальных образований по сконструированному сводному показателю благосостояния/развития. Увеличение темпов неравенства, наблюдаемое одновременно с возобновлением экономического роста после девальвации рубля в 1998 году показывает важную роль существующей специализации муниципалитетов и диверсификации их экономической базы. Концентрация роста в импортозамещающих и ресурсных отраслях, неравномерно размещенных на территории страны и внутри регионов, вероятно, и отражается в показателях межмуниципального неравенства, которые говорят о том, что рост происходит весьма неравномерно и не обеспечивает находящиеся в сложном экономическом положении муниципалитеты дополнительными возможностями развития. Если наблюдаемая тенденция сохранится, устойчивость роста будет невозможной, так как регионам или федеральному бюджету придется осуществлять все более затратные программы выравнивания и сохранения социальных гарантий населению «отстающих» муниципалитетов.

В этой связи возникает вопрос о подходах к сглаживанию наиболее острых социальных и экономических диспропорций между муниципалитетами внутри регионов различного типа и уровня развития. Вероятнее всего, в территориях, где уровень межмуниципального расслоения (особенно достигаемого за счет отрыва наиболее крупных городов, региональных центров) наиболее высокий, необходима политика социального выравнивания, ведущую роль в разработке и осуществлении которой должна вести региональная администрация, в первую очередь по отношению к депрессивным, малонаселенным и удаленным муниципальным образованиям. Элементами такой политики могут стать программы прямой финансовой помощи или, что более устойчиво с экономической точки зрения, содействия эффективному перемещению факторов производства, в ряде случаев высвобождающему пространство для сокращения неоправданных бюджетных расходов, связанных с поддержанием жизнедеятельности людей в неперспективных поселениях. Однако оценка муниципальных ресурсов и перспектив самостоятельного экономического развития должна стать первым шагом в выборе механизмов социального выравнивания.

В то же время нам представляется, что органы управления большинства субъектов Российской Федерации, особенно тех, где наблюдается высокий уровень показателей расслоения, заинтересованы не столько в пассивном участии муниципалитетов к проводимым для них программам социального выравнивания, сколько в создании действенного стимулирующего инструмента для мобилизации усилий наиболее активных, социально и рыночно ориентированных представителей местной власти с целью снижения неравномерностей развития и повышения уровня жизни населения. В качестве возможного инструмента поощрения эффективных (в том числе социальных) преобразований можно поддержать существующую в отдельных регионах практику создания фонда стимулирования муниципального развития или поддержки муниципальных реформ, предполагающего активную роль муниципалитетов в разработке социально-экономической политики, а также их финансовое участие в ее реализации. Своевременное реагирование такого инструмента на изменения приоритетов местного развития, его преимущества при наличии стратегического видения, увязанного с экономическими перспективами региона в целом, а также ориентация на использование потенциала муниципалитетов, а не процесс перераспределения доходов, могут не только повысить эффективность управления на муниципальном уровне, но и создать условия для более устойчивого экономического роста, который и станет фактором снижения муниципального расслоения в той степени, в которой оно обусловлено пространственной концентрацией немногих развивающихся сегодня отраслей. При определении приоритетных направлений финансирования из фонда также целесообразно учитывать перспективы развития и существующие отклонения муниципальных показателей от средних значений в регионе. Возможный набор направлений чрезвычайно широк и может включать программы не только по развитию экономической и налоговой базы, но и по решению преимущественно социальных проблем, например, создание или совершенствование инфраструктуры в интересах малоимущего или социально уязвимого населения в сельских или городских районах с высокой концентрацией бедности или лишений.

На основе наблюдаемого условного разделения рассмотренных территорий на две группы можно сделать дополнительные предположения о возможных факторах риска дальнейшего межмуниципального расслоения. Предположительно, доля сельского хозяйства в экономике может быть отрицательно связана с возможностью снижения неравномерностей территориального развития, даже за счет активной политики региона по отношению к отрасли. Интересной представляется также возможность проверки на расширенном числе наблюдений гипотезы о взаимосвязи административно-политического устройства региона и степени межмуниципального неравенства (в исследовании регионы с более низкими показателями развития, но и меньшей степенью неравенства оказались республиками). Кроме того, не включенными в анализ, но заслуживающими внимания факторами, объясняющая роль которых для показателей межмуниципального расслоения может быть велика, мы считаем используемые региональной администрацией методы экономического и социального выравнивания и природно-климатические условия. Исследование взаимосвязи между внутрирегиональным расслоением и отмеченными факторами может стать продолжением данной исследовательской темы при условии доступности существенно большего числа наблюдений, в том числе в динамическом разрезе.

Поиск, сбор и детальный анализ информации, доступной в разрезе муниципальных образований, подтвердил ставшее во многом общим местом предположение о том, что единых стандартов муниципальной статистики в России нет. Для того, чтобы убедиться в этом, были проанализированы статистические справочники, составляемые десятью региональными комитетами по статистике на основе муниципальных данных. К сожалению, ни в смысле полноты данных, ни по охвату различных секторов, ни даже по единицам измерения одних и тех же показателей общности обнаружить не удалось, в результате чего информационная база анализа оказалась невелика и не позволила выполнить полное динамическое исследование. Однако муниципальная статистика может быть доступна при условии, что муниципальным образованиям будет оказана необходимая методическая поддержка в разработке показателей и сборе данных. Исследование позволяет сформулировать несколько самых простых первоначальных дополнений к административной статистике муниципальных образований. Например, важными представляются показатели развития рынка труда (отраслевая мобильность, безработица по методике МОТ), а не только отдельные сведения служб занятости; данные о развитии малого бизнеса; информация о льготополучателях, в том числе с оценкой уровня нуждаемости; показатели результативности и качества бюджетных услуг, особенно здравоохранения и образования, составляющих основную долю социальных расходов муниципальных бюджетов; индикаторы жилищных условий (включая скученность и безопасность жилищ); показатели детской безнадзорности; масштабы и состав социально неблагополучных слоев населения.

Административная статистика может быть усовершенствована и за счет выполнения требований общего характера. К ним относятся: а) полнота охвата показателей, связанных прямо или косвенно с качеством жизни населения, б) простота системы, доступность выбранных показателей для общественности, в) сопоставимость показателей во времени и пространстве, необходимая как для отслеживания динамики социально-экономических процессов, так и для сопоставления муниципальных образований друг с другом, со средними значениями по региону и т.п., г) открытость информации о муниципальном образовании. Результаты исследования говорят о необходимости слежения за тенденциями межмуниципального неравенства (хотя бы на уровне регионов), для чего необходимо построение комплексных систем мониторинга муниципального развития. Для некоторого упрощения и удобства пользования такая система может быть основана на индексном подходе, позволяющем наблюдать изменения в динамике и сравнивать показатели муниципальных образований в каждый наблюдаемый момент времени. В любом случае, ее основной чертой – а значит и особенностью исходных статистических показателей – должен быть большой вес результирующих, то есть в первую очередь социальных показателей, отражающих воздействие проводимой политики развития на благосостояние населения.