Александрова А.Л. Социальная политика в РФ. М., 2004. 108 с

АЛЬМАНАХ Ассоциации независимых центров экономического анализа

Выпуск № 2

Социальная политика в Российской Федерации

Апрель 2004 Москва

e-mail: almanac@arett.ru, website: www.arett.ru

Оглавление

Льготы: помощь или сказка для бедных…………………………………………………………..3 Фонд Институт экономики города

Рынки труда для альтернативной гражданской службы…………………………………………6 Независимый институт социальной политики

Обеспечение доступности профессионального образования…………………………………..17 Независимый институт социальной политики

Доходы населения и доступность социальных услуг…………………………………………...24 Независимый институт социальной политики, Фонд Институт экономики города

Российское здравоохранение: оплата за наличный расчет……………………………………..35 Независимый институт социальной политики

Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью…………………………………….44 Независимый институт социальной политики

Вступление России в ВТО: мнимые и реальные социальные последствия……………………54 Независимый институт социальной политики

Результаты социологического опроса населения по вопросам развития общественного транспорта: сравнительный анализ по трем регионам………………………..66

Нидерландский экономический институт

Рекомендации по «Обзору бюджетных расходов и расходов Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйство»……………………...84

Нидерландский экономический институт

Реформа высшего образования в России: успехи, проблемы, перспективы,

донорская помощь…………………………………………………………………………………96

Нидерландский экономический институт

2

ЛЬГОТЫ: ПОМОЩЬ ИЛИ СКАЗКА ДЛЯ БЕДНЫХ? А.Л. Александрова

Директор направления «Социальная политика» Института экономики города

В российском обществе существует распространенное представление о том, что сохранение унаследованных от советской системы льгот различным категориям граждан, а также расширение числа льготополучателей в течение 1990-х годов – это едва ли не единственное средство удержать население от скатывания в пропасть бедности. Получается, что предложения реформировать льготы могут исходить лишь от «врагов человечества». Под лозунгом реформирования они наверняка понимают лишь перекладывание последних денег нуждающихся граждан себе в карман. Этот удобный миф, легко внедряемый в сознание обывателей, позволяет тормозить процесс преобразования льгот в денежные субсидии, что, в конечном итоге, означает, что бюджетные средства социальной поддержки населения в значительной части расходуются на поддержку не бедных людей, а производств, часто неэффективных.

Как это происходит? Во-первых, сама система льгот, в основном сложившаяся в советский период, была призвана поддерживать замаскированное расслоение общества. В то время как заработная плата основывалась на уравнительных принципах, различного рода привилегии, предоставляемые номенклатуре и лицам, имеющим заслуги перед государством, увеличивали неравенство в доступе к материальным благам. Даже так называемые «универсальные» льготы, например, на квартплату, касались в первую очередь более обеспеченных граждан, т.е. обладателей государственного жилья в СССР, но не касались сельских жителей, имеющих личные дома, «очередников», проживающих в общежитиях и других, явно менее комфортных условиях. В период дефицита товаров повседневного спроса еще одна «универсальная» льгота – субсидируемые цены на продукты – доставалась в первую очередь тем, кто имел доступ к улучшенным источникам снабжения. Расчеты специалистов показывают, что и сегодня натуральные льготы в большей степени доступны для более обеспеченных слоев населения: 10% самых бедных домохозяйств получают 2.6% от общего объема натуральных льгот, а 10% самых обеспеченных – 31.8% (см. Мифы о бедности и льготах – Независимый Институт Социальной Политики и Фонд «Институт экономики города», 2002).

Кому и почему достаются сегодня льготы – это не простой вопрос, так как система их предоставления является достаточно разветвленной и запутанной. Более того, она непрозрачна, и трудно получить однозначное представление о том, кто пользуется льготами в реальности, а кто на бумаге. Например, существуют оценки Министерства труда и социального развития России, согласно которым более двух третей населения нашей страны имеют право на льготы или различные выплаты. При этом финансовые возможности государства в несколько раз меньше розданных им в виде льгот обязательств, поэтому очевидно, что и здесь происходит отбор в пользу тех, кто «успел», кто более активен или, в силу тех или иных обстоятельств, имеет больше возможности воспользоваться своими правами. Более того, это означает, что льготники фактически вынуждены отбирать права друг у друга: если я получил, соседу может не достаться. Действительно, доля пользующихся льготами, например, на оплату транспортных расходов в городах в 4 раза больше, чем на селе. С одной стороны, жизнь в городе часто требует более интенсивного использования транспорта, но с другой стороны, социально незащищенные жители села оказываются отрезанными от социальных и медицинских услуг из-за отсутствия возможности воспользоваться льготным проездом (в том числе и по причине отсутствия регулярного транспортного снабжения в отдаленных районах). Те инвалиды, которым транспорт физически недоступен, не в состоянии реализовать свои права на льготы практически

3

повсеместно. Городские жители также имеют гораздо больший доступ к льготам на оплату жилья и коммунальных услуг, хотя жилье в городах более благоустроенное. Неполный уровень покрытия затрат на электричество или еще одна «льгота для всех» (когда государство выдает субсидии предприятиям – поставщикам электроэнергии, а те, в свою очередь, компенсируют потребителям определенную долю их расходов) реально приносит наибольший выигрыш, то есть наибольший размер скидки, семьям с самым большим количеством потребляющей электричество бытовой техники, то есть явно небедным людям. Если посмотреть на самые дорогостоящие льготы – допустим, на санаторно-курортное лечение – то число пользующихся ими примерно в 5 раз меньше числа тех, кому они полагаются по законодательству, и эти люди также не относятся к числу наиболее нуждающихся. Возвращаясь к транспортным льготам, заметим также, что хотя бесплатный проезд принято считать социальной защитой малообеспеченных слоев населения, вряд ли можно отнести к категории малообеспеченных сотрудников милиции, военнослужащих, работников прокуратуры, сотрудников таможенных органов и т.д., наравне с инвалидами и детьми-сиротами пользующихся правом бесплатного проезда. В то же время многие действительно малообеспеченные граждане, включая младший медицинский персонал или безработных, не имеют таких привилегий.

Другой особенностью льгот является тот факт, что, формально являясь формой помощи населению, по сути они означают поддержку государственных и частных предприятий – ведь именно на их счета переводятся реальные денежные средства в оплату предоставления льгот. При этом финансовая дисциплина отнюдь не строга к получателям средств. Например, существует проблема «двойного счета», т.к. ветеран-льготник может также быть Почетным донором или инвалидом, имея право на одну и ту же льготу по нескольким основаниям. Но получает он льготу только один раз, а к запросу, скажем, транспортного предприятия на финансирование это не имеет отношения, так как запрос составляется на основе расчетов по суммарному числу льготников их всех категорий. Что же касается органов власти, то федеральные ведомства не несут никакой финансовой ответственности за непредоставление льгот при отсутствии достаточного финансирования, а региональные власти, видя это, стараются сместить ответственность на «крайнего», то есть на уровень местного самоуправления, возможности которого никак не соответствуют данным населению грандиозным обещаниям. К сожалению, объемы государственной помощи конкретному предприятию на предоставление льгот, производственные издержки этого предприятия, а также эффективность и законность расходования государственных средств – все это скрыто от потребителя, но зато создает хорошие возможности для неэффективных предприятий оставаться «на плаву» за счет льготников и всех налогоплательщиков, не стремиться к внедрению новых технологий или повышению качества обслуживания, а находить пути обоснования своей потребности во все большем количестве бюджетных денег.

Слабая финансовая ответственность в предоставлении льгот сказывается и на их получателях: люди не представляют себе, сколько стоит получаемая ими льгота для государства или насколько она повышает их доход. Это можно понять, так как предоставляемые в натуральном виде (поездки, скидка на оплату жилья, бесплатное зубопротезирование) льготы не дают людям возможности выбора ни самой услуги, ни ее поставщика. В то время как пенсионер может нуждаться в лекарстве, он не в состоянии продать свое право бесплатного проезда и купить лекарство за эти деньги. Таким образом, средства на льготу тратятся, а проблема человека не только не решается, но и может усугубиться, так как, заболев, пенсионер будет не в состоянии воспользоваться и правом бесплатного проезда. Только перевод льгот в форму денежных компенсаций, выдаваемых непосредственно населению, мог бы дать достаточную свободу их получателям, что и означало бы оказание действительной социальной помощи людям.

Мы видим, что льготы изначально не рассчитаны на помощь бедным, а являются для них, скорее малодоступной сказкой о повышении благосостояния. Даже если бы у государства

4

сегодня было достаточно средств для финансирования всех предусмотренных законодательством социальных льгот и выплат, это не решило бы насущные проблемы населения. Живучесть этой системы объясняется тем, что в ней заинтересованы прежде всего предприятия – производители различных услуг в области ЖКХ, транспорта, санаторнокурортного обслуживания, протезирования и др. На фоне сохраняющегося большого количества льгот за бортом системы социальной поддержки остаются бедные семьи, не попавшие в льготные категории. Да и среди самих получателей льгот больше достается наиболее активным и защищенным гражданам. В конечном итоге существующая система льгот и привилегий неэффективна в первую очередь именно с точки зрения социальной справедливости, не говоря уже об экономической нецелесообразности поддержки предприятий за счет нуждающегося населения.

Конечно, государство вправе предоставлять дополнительные блага тем, кто имеет заслуги перед обществом, а также отдельным профессиональным группам. Однако формы социальных привилегий для таких лиц могут быть гораздо более эффективными, чем сегодняшние льготы, которые ограничивают свободу выбора. Различного рода денежные компенсации, страховые выплаты, повышение заработной платы были бы действенными способами поддержки граждан. И нельзя забывать о том, что отказ от льгот позволит реализовать долгое время декларируемый принцип адресности, то есть реально поддержать, наконец, самых нуждающихся, перераспределив средства в пользу людей.

5

РЫНКИ ТРУДА ДЛЯ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Т.М. Малева (руководитель проекта), Л.Н. Овчарова, А.И. Пишняк, О.В. Синявская, С.Н. Смирнов

Независимый институт социальной политики, серия «Научные проекты НИСП — IISP Working Papers», WP2/2003/01. М., Сигналъ, 2003 г.

Цель настоящего исследования заключается в социально-экономической оценке подготовленности рынков труда в Российской Федерации к введению в стране альтернативной гражданской службы (АГС), а также в оценке размеров и распределения возможных финансовых нагрузок. Очевидно, что трудовые и экономические процессы вокруг АГС находятся под сильнейшим влиянием политических и социальных факторов, которые тоже будут рассматриваться.

Право на АГС гарантировано Конституцией Российской Федерации (РФ): «Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой». Но лишь 28 июня 2002 г.

после десяти лет общественной дискуссии законопроект «Об альтернативной гражданской службе» был одобрен Государственной Думой РФ1.

Малоизвестно, что АГС в России – реставрация давнишних политических традиций. Освобождение от военной службы по религиозным убеждениям было введено еще в XVIII в. при Екатерине II и просуществовало довольно долго. Только в 1939 г. был принят закон «О всеобщей воинской повинности», юридически отменивший АГС в СССР.

Закрепленная в конституции норма изначально представляла собой защиту интересов меньшинства. Однако ярко выраженные антиармейские настроения, доминирующие в обществе в отношении института призыва в Вооруженные Силы РФ (ВС) делают эту норму нацеленной на интересы большинства. Поэтому первый блок исследуемых проблем относится к определению потенциальной численности и состава АГС-служащих. Второй блок проблем связан с формированием рынка труда для АГС, ведь именно от решения экономических и трудовых вопросов во многом зависит реальное введение и исполнение закона на практике. Оценки экономической эффективности АГС и расходов государственного бюджета, величина которых в значительной мере зависит от принципа экстерриториальности, составляют третий блок вопросов.

1. Рынок труда для альтернативной гражданской службы: общие методологические подходы

Реализация Закона об АГС в значительной мере зависит от готовности рынка труда предоставить этому сегменту необходимое число рабочих мест, соответствующих, с одной стороны, требованиям Закона, с другой, – профессионально-квалификационным возможностям и навыкам лиц, вступающих на этот сегмент рынка труда.

На АГС могут быть направлены граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет; подавшие заявление в комиссариат за полгода до начала призыва и обосновавшие свои убеждения. Согласно Закону, «граждане проходят АГС, как правило, за пределами территорий субъектов РФ, в которых они постоянно проживают» (т.н. принцип «экстерриториальности»), в государственных организациях федерального и регионального уровня (муниципального уровня по отдельному закону, который еще не разработан), в

1Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе».

6

организациях ВС в качестве гражданского персонала; в течение большего срока, чем в армии, приобретают особый статус «граждан, проходящих АГС», и получают право на бесплатный проезд к месту службы и к месту жительства при увольнении (компенсирующийся за счет федерального бюджета), к месту жительства и обратно при использовании ежегодного оплачиваемого отпуска (за счет средств работодателя).

Попытаемся оценить спрос и предложение, формирующие рынок труда АГС в России, в терминах Закона об АГС.

2. Предложение труда: альтернативная гражданская служба в зеркале социологического обследования

Согласно нашей гипотезе, предложение на рынке труда АГС определяется: (а) численностью молодых людей призывного возраста, изъявивших желание к замене армейской службы на АГС, зависящее от распространенности идей и привлекательности АГС, и (б) нормами законодательства, регламентирующими порядок прохождения АГС2 и определяющими жесткость регламентов призыва на АГС – де-юре и де-факто (причем (а) и (б) взаимосвязаны). Таким образом, емкость рынка труда для АГС со стороны предложения определяется, прежде всего, социальными и юридическими факторами.

Потенциальная численность лиц, которые предпочтут выйти на рынок АГС взамен армейской службы, была рассмотрена через призму поведенческих установок юношей, подлежащих призыву на воинскую службу. Оценить эти установки помогло репрезентативное выборочное обследование, проведенное Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ)3 во время обсуждения законопроекта об АГС.

2.1. Какова численность призыва на армейскую службу?

По данным Госкомстата России за 2001 г., годовой призыв на срочную воинскую службу оценивается на уровне 1 087 тыс. чел. без учета тех, кто имеет отсрочку или освобождение. Обратимся к статистике призыва4, в соответствии с которой в 2001 г. было призвано на срочную воинскую службу 382 819 юношей или 35,2% от общего числа граждан, подлежащих призыву и не имеющих отсрочки или освобождения.

Результаты обследования ВЦИОМ позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время в России служить в армию идут те, кто хотят (343,9 тыс. чел., близко к годовому призыву). Остальные, используя различные схемы легитимного и нелегитимного характера (но всегда финансово затратные), уклоняются от армейской службы.

2Это не одно и то же, так как лица, выбравшие АГС в противовес воинской службе, могут не доказать права на такой выбор, и их желание нести АГС останется не удовлетворено.

3Альтернативная гражданская служба в массовых оценках россиян. Отчет об исследовании. ВЦИОМ, апрель 2002 г. Было опрошено 1205 мужчин в возрасте 16-28 лет и 401 родитель, имеющий сыновей призывного возраста. В программе обследования вопросы задавались респондентам относительно трехили четырехлетнего срока АГС, который по Закону составил 3,5 года.

4Вахнина Л., член Совета Правозащитного центра «Мемориал». Сколько процентов юношей призываются на военную службу? Аналитическая записка (неопубл.)

7

2.2. Почему молодежь не хочет служить в армии?

Дискуссия о достоинствах и недостатках российской армии с явным креном в сторону обсуждения недостатков идет уже давно. Без понимания мотивов, формирующих отношение к воинской службе, невозможно получить достоверные прогнозные оценки развития и становления института АГС.

По оценкам ВЦИОМ, с той или иной долей нежелания, но все же пойдут служить в армию 66%. Негативные оценки сильнее проявляются по мере приближения к моменту возможного призыва. Ощущения родителей в большей степени смещены в сторону отрицательных эмоций, особенно у матерей.

Причины, по которым совершается массовое неприятие службы в рядах ВС, можно разделить на несколько групп: «дедовщина», означающая угнетение, физическое подавление, издевательства со стороны одного «призыва» по отношению к более «молодому», унижения и плохое обращение с призывниками со стороны сержантского и офицерского состава, плохие условия содержания, участие армии в действиях в так называемых «горячих точках» – включая такие мотивы, как страх за жизнь и здоровье и нежелание брать на себя моральную ответственность за действия и поведение российской армии в этих местах.

При этом принципиального отказа от воинской службы как таковой нет. Иными словами, подобная позиция не связана ни с пацифизмом, ни со стремлением не участвовать в насилии, ни с религиозными убеждениями.

2.3. Кто пойдет в армию, а кто на АГС?

Большая часть (56%) юношей в возрасте 16-28 лет приветствует введение АГС, в том числе среди призывников их доля составляет 60,5%, а среди родителей 68,8%. Выделим группы юношей призывного возраста с точки зрения их социально-демографических характеристик и намерения воспользоваться АГС.

Те, кто с готовностью пойдет служить по призыву (17,9% от числа юношей призывного возраста), в большей степени представлены жителями небольших городов и сел. Они предпочтут службу в армии, какой бы закон об АГС ни был принят.

Среди тех, кто не служил, но пойдут на воинскую службу без особого желания (36,0%),

большинство высказываются за отмену всеобщей воинской обязанности и поддерживают сокращение службы по призыву до одного года. Если бы был принят «мягкий» закон об АГС, то они предпочли бы ее. Эти юноши считают «службу в армии – долгом государству». В эту группу попадает большинство тех, кто имеет отсрочку.

Те, кто не служил и очень не хочет идти в армию (30,0%), считают, что «служба в армии – бессмысленное и опасное занятие, нужно постараться любыми средствами ее избежать», предпочтут АГС, которая должна регулироваться Трудовым кодексом и гражданскими законами. Однако если закон об АГС будет слишком жестким (что, похоже, соответствует реальности), то они предпочтут уклониться и от этой службы.

Не служившие юноши призывного возраста, которые со страхом и с отвращением думают о призыве (13,5%), считают, что срок службы по призыву следует сократить до полугода, а АГС должна быть более легкой, чем служба в армии, и менее продолжительной. Они считают, что регулирование АГС должно осуществляться на основе Трудового кодекса и гражданских законов, а решение о направлении на АГС принимает сам призывник. В этой группе высока доля имеющих отсрочку, но не много полностью освобожденных от призыва.

8

2.4. Потенциальный АГС-служащий: кто он и где готов служить?

Большинство призывников не связывают намерения по прохождению АГС с моральными убеждениями и вероисповеданием: только 14,1% всех призывников и 14-16% тех, кто выбрал АГС вместо воинской службы, рассматривают данный мотив выбора АГС как основной. Именно они намерены настойчиво добиваться своего права и не проходить обязательной военной службы по призыву.

Если ориентироваться на распределение призывников, претендующих на АГС-службу, по типам поселения, то вырисовывается следующая картина: 13-15% – сельские жители, 4953% – малые города и 35-40% – крупные города.

Анализ представления призывников о возможных сферах занятости в рамках АГС показал,

что в их предпочтениях социальная служба имеет самый низкий рейтинг, а служба в милиции, которая с трудом представляется без ношения оружия, наоборот, является самой желанной.5 Согласие более четверти респондентов работать в сфере коммунального хозяйства следует воспринимать как готовность работать и в прочих экономических сферах, поскольку по характеру и тяжести труда эти рабочие места весьма близки.

2.5. Какова численность «призыва» на АГС? Различные сценарии

Исследование показало, что численность «рациональных уклонистов», готовых воспользоваться нормативными и организационными издержками АГС и попытаться заменить нелегитимные методы уклонения от воинского призыва на более простые и дешевые способы прохождения АГС, достаточно велика. К сожалению, это может повлечь за собой дискредитацию самой идеи АГС.

Выявление отношения к воинскому призыву и принципиального отношения к АГС дает основания провести максимальную оценку потенциального числа претендентов на АГС,

рассматривая АГС как явление в принципе, без обсуждения процедур и сроков ее прохождения. Тогда эта оценка равна 13,7% от общего числа призывников, что на макроуровне соответствует 149 тыс. чел.6

Эти оценки очень чувствительны к сферам занятости АГС-служащих и способам ее организации. Результаты проведения фокус-группы позволили сделать вывод о том, что в утвержденных институциональных рамках АГС реально на нее будут претендовать только те, кто связывает прохождение АГС с некоторыми убеждениями. Таких среди призывников,

претендующих на АГС в социальных учреждениях, оказалось 8,3% или порядка 8,4 тыс. чел.

С другой стороны, при трехлетнем сроке длительности АГС, организации ее прохождения по месту жительства, распространении на вспомогательные войска, пожарных и милицию оценка составит около 450 тыс. чел.

Минимальная оценка численности АГС-служащих складывается при сценарии, в соответствии с которым АГС проходит в организациях социальной сферы, организована по

экстерриториальному принципу и продолжается в течение 4 лет. В данном случае она оказалась привлекательной для 4,2 тыс. чел.

5Согласно российскому законодательству, служба в милиции и пожарной охране вообще не может быть предложена в качестве сфер для АГС. Включение данного пункта в вопрос обследования обосновывалось зарубежным опытом (например, германским). Между тем, оно не ошибочно, так как позволило выявить ряд содержательных моментов и, в частности, обнаружить, что пацифистские и религиозные убеждения – далеко не главное основание для выбора молодежью АГС в противовес армейской службе.

6Данная оценка построена без учета длительности АГС, условий ее прохождения (по месту жительства или экстерриториально) и сфер возможной занятости АГС-служащих.

9

Оценивая политическую и социальную цену вопроса о введении АГС в терминах принятого Закона, представляется, что в условиях относительно жестких норм Закона, установившего высокую продолжительность АГС и предписывающего принцип экстерриториальности, на АГС пойдут лишь те юноши, которые твердо отстаивают свои мировоззренческие или религиозные принципы. При масштабах АГС в 4,2 тыс. чел. в год политический выигрыш от ее введения ничтожен, а чтобы оценить экономическую цену проблемы, необходимо рассмотреть спрос на рынке труда АГС.

3. Спрос на рынке труда альтернативной гражданской службы: экономико-статистический анализ числа рабочих мест

Емкость рынка труда АГС со стороны спроса определяется преимущественно

экономическими факторами.

3.1. Требования к характеру рабочих мест для АГС

Какие рабочие места в количественном и качественном отношении могут быть представлены российским рынком труда для АГС? Перечень требований к ним таков:

•общественная полезность. АГС представляет собой не свободный выбор на рынке труда, а форму исполнения гражданской обязанности;

•отсутствие требований высокой квалификации и других профессиональных навыков. Подавляющее большинство лиц, которые будут проходить АГС, не обладают трудовыми и профессиональными навыками, поэтому для АГС могут быть представлены рабочие места, соответствующие 1-4 тарифным разрядам;

•массовость;

•дефицит предложения на данные рабочие места со стороны «свободного» рынка труда. АГС должна не конкурировать с общим рынком труда, а компенсировать недостаток рабочей силы на определенных видах работ.

Всуществующем Законе много неясностей относительно деталей его применения. Эксперты признают опасность, что работодатели в целом не будут заинтересованы в найме АГСслужащих, поскольку привлекательность низкой оплаты труда таких работников нивелируется, помимо необходимости изыскивать средства на оплату их жилья и проезда к месту прохождения отпуска, невозможностью уволить АГС-служащих без очень веских к тому оснований.

Следует отметить, что включение объектов муниципальной собственности в перечень рабочих мест для прохождения АГС представляет собой значительный резерв для покрытия дефицита рабочей силы, предлагаемой на свободном рынке труда.

3.2. Анализ числа и структуры рабочих мест для АГС

Полученные на основе специального запроса данные из региональных служб занятости о наличии вакансий были подвергнуты анализу с точки зрения соответствия требованиям, предъявляемым к рабочим местам для АГС. На их основе сформированы три группы вакансий: «чистые», «условные» и малопригодные вакансии.

Критерии отнесения рабочих мест к «чистым» вакансиям – социальная значимость, низкие квалификационные требования, относительная распространенность. Это в основном персонал медицинских и детских учреждений, выполняющий профильные для данных учреждений функции.

10