Лясковского А.И. Права человека и культура мира на пороге третьего тысячелетия. Самара, 1999. 104 с
.pdfвенные и религиозные организации. Недавно к нам обратились беженцы из Чечни, которые ранее временно были заселены в общежитии одного из заводов и в санатории. А сегодня ввиду недофинансирования ФМС их решено переселить в Тамбовскую область, где находится центр федеральной миграционной службы.
Вся работа в Центре ведется на общественных началах и не оплачивается. Несмотря на малочисленные силы (в Центре всего 9 человек), мы за прошедшее время провели изучение состояния дел по соблюдению прав человека в Самарской области и подготовили доклад, который направили для сведения представителю Президента РФ по Самарской области Ю.М.Бородулину, также в “Правозащитную информационную сеть” в Москву. Для населения области доклад был опубликован в газете “Волжская За-
ря”.
Важным достижением мы считаем то, что между Правозащитным центром и Управлением исполнения наказаний УВД в прошлом году было подписано соглашение о сотрудничестве в области прав защиты осужденных. В рамках данного соглашения представители Центра посетили учреждения УР65/5, 15,6, ЖВТК, где ознакомились с условиями содержания, провели прием осужденных, которые считали, что их права нарушаются.
Нас особенно беспокоят факты нарушения прав граждан сотрудниками милиции при задержании и проведении дознания. Это случаи зверского избиения, унижения достоинства личности, другие преступные действия. Самые неприглядные факты были опубликованы в газете “Труд” от 14 мая под заглавием “Участковый по прозвищу “Лютый”. О результатах обсуждения и принятых мерах нам недавно сообщили из УВД.
Я считаю, что правозащитная деятельность – это призвание, человек должен заниматься этой работой не по приказу свыше, не по должности, а по убеждению, лишь в этом случае будет желание помогать людям, будет результат и авторитет.
Сегодня в области функционируют около десяти правозащитных объединений и организаций. Одни имеют старые корни, это представительства “Международной организации по правам человека”, “Международной амнистии”, “Мемориала”, которые зародились в «диссидентские» годы борьбы с тоталитарным прошлым, другие возникли в связи с появлением и развитием новых типов нарушений прав человека. В первую очередь это «Комитет солдатских матерей», «Матери в защиту прав детей-наркоманов» и другие.
Нынешнее правозащитное движение развивается в России в обстановке общественной ломки, острой политической борьбы, экономического и институционального кризиса Российского государства. Отсюда естественные противоречия и споры между различными движениями и организациями. Важнейшим является, бесспорно, серьезная, настойчивая, порой невидимая работа по исполнению своего предназначения. Правозащита - это бескоры-
13
стная, святая по своей сути деятельность, которая мотивируется качества-
ми, присущими нормальным людям: состраданием, желанием помочь другим, выполнить свой человеческий, служебный, профессиональный долг, защитить общие для людей интересы. И право заниматься этой сложной и во многом неблагодарной работой каждой организации необходимо доказывать кропотливым ежедневным трудом.
Наша конференция проходит в год 50-летия принятия Всеобщей декларации прав человека, в которой записана истина, открытая всем людям и народам: “Соблюдение прав человека и основных свобод является основой свободы, справедливости и мира на Земле”.
Разрешите пожелать вам успехов в борьбе за реализацию прав, заложенных во Всеобщей декларации.
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
А.И.Лясковский, кандидат юридических наук, доцент юридического факультета Самарского госуниверситета, первый заместитель председателя Федерации профсоюзов Самарской области
Уважаемые участники и гости конференции!
“Ныне стала ясна одна из ошибок, допущенных властью... - абстрактноидеалистическое представление о возможностях воздействия на жизнь самих по себе новых принципов. Ведь убеждение в ценности права как воплощенной справедливости, убеждение в ценности свободы породили надежду, что одно только конституционное закрепление новых принципов организации жизни государства и общества способно изменить нашу жизнь”.
Такое признание сделал в своей предвыборной программе 1996 года кандидат на пост Президента России Б.Н.Ельцин.
Следует отметить, что актуальность этого вывода становится все острее в силу ряда фактов.
Во-первых, попытка революционной рецепции зарубежного права без учета реальных особенностей регулируемых в обществе отношений и уровня правосознания россиян привели к разрушению пусть не безупречной, но достаточно стабильной отечественной правовой системы.
14
Во-вторых, общество было наделено “новыми принципами” старым административно командным путем: сверху, путем навязывания воли субъекта власти – так мы получили “октроированную” по сути Конституцию, в которой “забыли” в частности определить гарантии права на труд и достойный уровень жизни, несмотря на закрепление их в ст. 2 КЗОТ РФ.
А это – общепризнанное на международном уровне самостоятельное право наряду с названными 5 группами прав человека, хотя оно и содержит элементы социальных и экономических прав.
В-третьих, внедрение “инородного тела” в систему действовавших правовых норм России привело к нарушению структурной взаимосвязи правил поведения и вместе с тем повлекло за собой отмену ранее действовавших актов, массовые пробелы и коллизия в законодательстве и правоприменительной практике.
В-четвертых, все это сопровождалось юридическими ошибками, как неизбежными, так и субъективными в силу очевидных причин.
Особенно болезненно эти факторы отразились на так называемой соци- ально-трудовой сфере отношений, предопределяющей перспективы развития нашего общества на пороге третьего тысячелетия.
В последние годы социально-трудовые отношения как самостоятельный предмет исследования получили широкое развитие в социологии, статистике, психологии, политологии и других науках. Прикладной характер этим исследованиям придает вошедший в практику мониторинг, осуществляемый по все более совершенным методикам, коллективные договоры и трехсторонние соглашения исполнительной власти, профсоюзов и работодателей, которым с 1996 года дан статус нормативно-правовых актов.
Вместе с тем, негативные тенденции в этой сфере нарастают, все чаще пересекая пограничную черту открытых конфликтов в обществе, как индивидуальных, так и коллективных, причем и в неправовых формах.
Только по искам о взыскании зарплаты в 1997 г. в области рассмотрено судами более 15600 дел. Вынесены решения в пользу истцов на сумму более 150 миллиардов неденоминированных рублей. За 4 месяца текущего года - более 6000 дел.
Исполнено на уровне 70 % т.е. примерно 15% долгов по зарплате взыскивается в судебном порядке. В 1996 г. их было 3 - 5 %.
Диспропорция в зарплате работника и руководителя по отдельным отраслям за 1997 г. составила 35-70 раз. О каком достоинстве личности работника можно вести речь в такой ситуации!
Думается, что для комплексного решения проблемы необходимо создать предпосылки формирования системы организационного, экономического, политического воздействия на социально-трудовые отношения. Стержнем такого системного подхода, как правило, является соответствующая отрасль права, базирующаяся на определенном предмете и методах регулирования. Взгляды политиков и ученых на круг отношений и методы управления весь-
15
ма противоречивы. Но можно отметить, что большинство из них в качестве предмета выделяют: условия, характер и эффективность труда, его оплату, соответствие между мерой труда и вознаграждением за него, уровень жизни работника и членов его семьи, воспроизводство рабочей силы в целом, занятость, отношения собственности и ее использование с учетом интересов работника.
Такая множественность отношений, выступающих предметов регулирования, объясняется, прежде всего, тем, что возникают они по поводу работника, его труда и жизни как таковой. Эти отношения составляют предмет не только трудового, семейного, финансового, но и гражданского, государственного, административного, жилищного права, гражданского и арбитражного процессуального права.
Методы социально-трудового регулирования сочетают императивные (обязывание и запреты) и диспозитивные (дозволение) начала. Предпочтительным, исходя из концепции права современной России, является диспозитивный метод, т.к. важнейшим отличительным признаком такого правового регулирования является автономия воли участников отношений, проявляющаяся в добровольности заключения как индивидуальных, так и коллективных трудовых договоров. В дальнейшем после заключения договоров применяется также императивный метод, подкрепленный мерами дисциплинарной, материальной ответственности работника, а также административной ответственности руководителей.
Императивный метод применяется в частности новейшим законодательством “О несостоятельности (банкротстве)”, ”О приватизации государственного и муниципального имущества”, “Об исполнительном производстве в РФ” и т.д.
Множественность отношений, служащих предметом правового регулирования, и специфика методов предполагают упорядочение (систематизацию) соответствующих правовых норм в законодательстве.
Это могло бы выразиться в создании “Основ социально-трудового законодательства РФ". Как отметил заместитель директора ВИЗСП при Правительстве РФ профессор Ю.П.Орловский в заключении на проект Закона “О социальном партнерстве”, представленный в Федеральное собрание Самарской Губернской Думой: “Наличие предмета для правового регулирования социального партнерства проблематично, оно носит субъективный характер, в отличие от социально-трудовых отношений, для которых именно правовое регулирование является объективно обусловленной необходимостью”.
Такой путь представляется более предпочтительным, чем издание Кодекса. В условиях реформирования общественных отношений более эффективно так называемое “декретированное”, доступное для понимания право, регулирующее лишь наиболее значимые отношения. Предпринятая в России попытка кодификации налогового законодательства, не опиравшаяся на сложившуюся правовую концепцию в виде “Основ законодательства РФ”, закон-
16
чилась неудачно: из зарегистрированных более 4500 поправок многие имели принципиальные расхождения, как с проектом, так и между собой. В частности, предложение о введении единого социального налога взамен действующих сборов во внебюджетные страховые фонды отклонялось сторонниками подхода, основанного на сохранении страховой природы взносов как части оплаты труда работника.
Именно последний подход был закреплен в Правительственной “Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годы”.
Во многом сходная ситуация с принятием нового Земельного Кодекса, порождающая не всегда коррективные попытки кодификаций законодательства “О земле” на уровне субъектов Федерации.
Таким образом, формирование системы правового регулирования соци- ально-трудовых отношений могло бы начаться с решения задачи выделения комплексной отрасли социально-трудового права.
Актуальность такого подхода обусловлена и вхождением России в Международную правовую систему, причем ст.15 п.4 Конституции РФ предусмотрен приоритет норм международного права перед внутренним законодательством,
впервую очередь в сфере гарантий социально-трудовых, гражданских прав и свобод россиян. Это особенно важно, так как международные акты учитывают противоречивость рыночной демократии.
Так, на XVI Всемирном конгрессе Конфедерации свободных профсоюзов
вБрюсселе руководитель МВФ Мишель Камдессю (кстати, один из инициаторов недавно вступившего в силу нового Российского Закона “О несостоятельности (банкротстве)”), призывая к более тесному взаимодействию в рамках трехсторонних соглашений между правительствами, работодателями и профсоюзами подчеркнул: “Рынки безжалостны. Они с силой обрушатся на тех, кто не сумеет приспособиться!”.
20 ноября 1997 года Административный Совет МОТ в своем заявлении обратил внимание Правительства и Президента РФ на несоблюдение Россией Конвенции МОТ 1949 г. “Об охране заработной платы” и необходимость неукоснительного обеспечения своевременной выплаты заработной платы "не только за счет средств государственного бюджета, но и муниципальными, частными предприятиями”.
МОТ отметила, что для удовлетворительного соблюдения данной конвенции недостаточно только правового соответствия внутреннего законодательства, необходимо его эффективное практическое применение.
Таким образом, оплата труда работника в России и ответственность Правительства за ее обеспечение к настоящему времени стали ключевой проблемой социально-трудовых отношений и получили международный резонанс. В условиях неэффективного действия правовых механизмов, трехсторонних соглашений и коллективных договоров главное внимание правозащитных организаций в России все чаще переключается с так называемых диссиден-
17
тов на человека труда. Но взаимные неплатежи организаций, рост долгов по заработной плате приобрели хронический характер, преодолеть который разрозненными усилиями, в том числе общественных и государственных структур, пока не удается.
Более того, отдельные принимаемые органами власти юридические акты не согласуются с принятыми ранее Законами, потребностями общества и ведут к обострению социально-политической ситуации в стране.
Так, предпринятая Конституционным судом РФ 23 декабря 1997 г. попытка разрешить проблему конкуренции норм гражданского и налогового законов путем уточнения ст.855 п.2 ГК РФ привела в итоге к снижению уровня правовых гарантий своевременной оплаты труда работника, противопоставила зарплату работников бюджетной сферы и производственного сектора экономики. Первоначальный рост поступлений в бюджет обернулся снижением платежеспособности предприятий и нарастанием долгов по зарплате более чем на 20 % за три прошедших месяца.
Осознание последствий таких решений приходит позже: Председатель Конституционного суда М.Баглай в итоге обратился к Правительству с предложением определить соотношение платежей работникам, в бюджет и внебюджетные фонды при недостаточности средств на счетах организаций, как
50 на 50.
Постановление до настоящего времени не принято. Создан пробел в законодательстве, восполнять который приходится судебным органам на местах. В результате подобных решений в правосознании россиян укрепляется правовой нигилизм, а правовая система лишается главного своего формирующего фактора - устойчивости и взаимосвязи норм. Среди наиболее пострадавших от данного постановления в Самарской области коллективы заводов “Синтезкаучук”, “Коммунар”, клапанов и др., оставшиеся без зарплаты в конце 1997 года.
Вместе с тем Конституционный суд никак не отреагировал на противоправное постановление ФСС РФ об ограничении размера оплаты временной нетрудоспособности (от 5.09.97 г.), которое было принято без соответствующего Постановления Правительства и без согласования с профсоюзами, как того требует Закон. Ограничение размера пособий двумя должностными окладами или тарифными ставками в условиях занижения работодателями доли окладов и тарифов в общей заработной плате крайне отрицательно сказывается на положении работников и прямо противоречит КЗОТ РФ.
Федерация профсоюзов области в период колдоговорной кампании 1998 года всемерно содействовала активизации взаимодействия профкомов с администрациями работодателей по повышению доли окладов и тарифов в оплате труда. Работа эта продолжается, в том числе и в рамках областной трехсторонней комиссии. Но законодателю необходимо обратить внимание на то, что нормы ст. 103, 104, 105 КЗОТ о порядке установлении норм труда и сдельных расценок в последние годы не работают.
18
Умолчание законодателем данной проблемы правового регулирования является неквалифицированным и требует усиления механизма реализации, как от Правительства, так и от Президента РФ.
Важным вкладом в формирование системы регулирования социальнотрудовых отношений стало вступление в силу с 1 января 1998 года Федерального Закона “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”. На создание соответствующего механизма реализации Правительству и органам власти субъектов Федерации отведен период до 2000 года. Но уже сегодня необходимо учесть положение этого рамочного закона в проектах Налогового и Бюджетного Кодексов РФ. Предусмотренное данным Законом согласование понятий минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума соответствует ст.7 Конституции РФ (о социальном государстве) и предполагает, на наш взгляд, отказаться от привязки санкции уголовного и административного законодательства к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), юридически дискредитирующей смысл и содержание социального государства.
В целом следует отметить, что правила юридической техники, особенно правила терминологии и структуры, приобретают особую значимость при правотворчестве в социально-трудовой сфере. Доступность и конкретность в толковании норм, преемственность терминов - важнейшее условие реализации Законов и достижения целей правового регулирования - согласия и порядка в обществе.
С этой точки зрения правоприменительные органы и в первую очередь суды должны осуществлять ”критику” правовых актов, имеющих неоднозначное толкование, как ранее действовавших, так и новых Законов. На это обратил внимание Верховный Суд РФ в своем Постановлении, принятом в начале 1998 года. В частности органам Рострудинспекции, профсоюзам приходится в настоящее время противостоять расширительному толкованию администрацией, особенно в частном секторе экономики, ст.17 КЗОТ, регламентирующей заключение срочных трудовых контрактов лишь в исключительных случаях.
Такое толкование выгодно работодателю и лишает работника гарантий сохранения работы на неопределенный срок (СПК “Шар”, АО “Авиакор” и др.). Восстановить эти гарантии после оформления срочного контракта можно лишь в судебном порядке, признав контракт недействительным. Сделать это удается немногим, поэтому возрастает роль государственного контроля, в том числе со стороны органов прокуратуры для профилактики подобных латентных нарушений законодательства.
Показателен в этом плане пример новейшего законодательства. Вступивший в силу Закон РФ “О несостоятельности (банкротстве)” не со-
держит норм о правопреемстве арбитражных управляющих (после освобождения от должности прежнего руководителя) по обязательствам перед работниками, в том числе по коллективному договору (ст.86), не определяет пол-
19
номочия представителя трудового коллектива при участии в деле о несостоятельности (ст.31). Этот Закон также не предоставляет возможности представителю работников (профсоюзу), консолидирующему долги по зарплате (на основе доверенности), выступать в качестве конкурсного кредитора, не учитывает права профсоюзов (ст.37 КЗОТ), требовать от арбитражного суда, совета кредиторов расторжения контракта с арбитражным управляющим, систематически нарушающим трудовое законодательство.
Закон не согласован с нормами законодательства о занятости и внебюджетных государственных фондах.
Восполнить подобные пробелы предстоит законодателю (возможно, с учетом рекомендации нашей Конференции) или правоприменительным органам по аналогии Закона и права.
Несмотря на производный характер термина "нормативно-правовой акт" от понятия права человека эти самые нормативно-правовые акты нередко прямо нарушают права и свободы.
Это явление получило в последнее время (особенно после небезызвестного Указа Президента №1400 от 21.09.93) широкое распространение, юристы называют его произволом в праве или злоупотреблением правом. Причем достаточно низкий уровень правосознания и правовой культуры, отличающий как ряд государственных, так и муниципальных служащих, способствует тому, что таких актов на федеральном, областном, местном уровнях становится все больше. Например, достаточно конструктивный Закон РФ “Об основах Федеральной жилищной политики” и соответствующее Постановление Правительства РФ № 707 на уровне муниципальных образований уже в 1997 г. привели к социальным взрывам, в частности в Самаре, где было принято Постановление № 1849 от 31.12.96 года. Этим Постановлением уровень платежей большинства граждан в условиях снижения их доходов был увеличен в 2,5 раза.
Юридическая консультация ФПСО в интересах ряда жителей Самары обжаловала это Постановление в суде (благо Закон “О госпошлине” предусматривает доступность этой процедуры). Этот путь оказался эффективным. Жалоба частично была удовлетворена. Населению возвращено около 10 млрд. рублей. Новый рост платежей не допущен.
Нельзя не затронуть проблемы занятости и защиты прав безработных. В Российском законодательстве в решении этого вопроса сложился логически порочный круг. Законы РФ “О занятости”, “О бюджете Фонда занятости”, предусматривающие планирование бюджета от базового фонда оплаты предшествующего года как по стране, так по области, никак не учитывают реструктуризацию предприятий и массовые сокращения работников, намеченные Правительством на 1998 год. Более того, предприятия, сохраняющие рабочие места (КЗАТЭ), обеспечивающие средствами Фонд занятости для выплаты пособий бывшим работникам других предприятий, оказываются в самом уязвимом положении и имеют постоянно возрастающую задолжен-
20
ность по зарплате. Но никакой финансовой поддержки и приоритетного обеспечения заказами от органов исполнительной власти такие предприятия - не получают. При этом не учитывается то, что предприятия - доноры Фонда занятости, сбросив с себя непосильную ношу и пойдя на сокращения, в конечном итоге поставят перед неразрешимыми проблемами всех нас: ведь резервных средств для пособий новым безработным в Фонде занятости просто нет, как нет их в Законе “О бюджете”.
В заключение отмечу, что соответствующие рекомендации будут приняты нашей Конференцией. Ни в коей мере не разделяя позиции апологетики права, все-таки внесу предложение: в год, объявленный ООН годом приоритета прав человека (ст.2 Конституции РФ) по случаю 50-летия принятия Всеобщей Декларации прав человека в 1948 г., считать 1998 год для России годом права на труд и его достойную оплату.
Реформы в стране – не самоцель, на определенном этапе всегда следует оценить их возможные негативные последствия, за гранью которых, как отмечал великий Макс Вебер (“Хозяйство и общество”), теряется смысл проведения реформ.
Усиление роли права в повышении культуры властеотношений дает нам основание рассчитывать на оценку Президентом деятельности будущего главы Правительства РФ не по принципу “верности делу реформ", а по уже известному нашему обществу и оправдавшему себя принципу верности делу трудового народа.
РОЛЬ СТАТИСТИЧЕСКОГО МЕТОДА В ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ РАБОТЫ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
А.А.Напреенко, президент юристов Самарской области, декан юридического факультета Самарского государственного университета
1.В последние годы в России значительно расширился круг лиц и организаций, участвующих в правозащитном движении, больше внимания вопросам нарушений в области прав и свобод человека стали уделять также ученыеюристы, социология, психологи и др.
2.Какая бы организация или отдельное физическое лицо ни занимались вопросами защиты прав человека и гражданина, их деятельность должна быть убедительной, доказательной, а выводы и предложения обоснованными.
21
3.Многочисленные государственные и негосударственные (неправительственные) организации, отдельные лица, самостоятельно добивающиеся улучшения дел в области защиты прав и свобод, как в целом в обществе, так
ив конкретных случаях, смогут успешнее достигать своих целей, если овладеют, в числе прочих приемов правозащитной работы, статистическим методом сбора и обработки информации. Это позволит им придать достоверность
идоказательность тем фактам нарушений, к которым они хотят привлечь внимание общественности и государственных органов.
4.Ученым, изучающим проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина, совершенствование навыков использования статистического метода даст возможность повысить качество, обоснованность научных исследований
иусилить их практическую значимость.
5.По своей сути статистический метод исследования социальных явлений ( к которым относятся и нарушения прав и свобод человека и гражданина) представляет собой совокупность (систему приемов), способов получения, обработки и объективирования (выражения во вне) количественных данных, отражающих состояние, динамику и тенденцию развития изучаемых явлений.
Кроме того, с помощью статистического метода компетентный исследователь получает не только количественные, но и качественные оценки изучаемых явлений и процессов : формирует тенденции их развития, дает обоснованные рекомендации, вырабатывает и предлагает действенные меры преодоления негативных тенденций и фактов. Это, конечно, в первую очередь, дело ученых и компетентных государственных органов. Задачей последних является, помимо этого, также и принятие соответствующих мер, совершение действий, направленных на устранение нарушений прав и свобод человека и гражданина, и причин, их порождающих. Однако и неформальные наблюдатели и правозащитники могут вырабатывать и вносить в государственные органы и международные организации соответствующие предложения и рекомендации.
6.Ориентиром для определения сферы и направлений правозащитной деятельности с использованием статистического метода может служить комплекс прав и свобод, очерченный в общем виде во Всеобщей декларации прав человека (1948г.), Международными актами о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах, а также в Конституции РФ (1993г.).
7.В большинстве случаев в правозащитном движении следует использовать статистический метод при осуществлении мониторинга и контроля за состоянием дел с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также при учете, фиксации и обнародовании имеющихся нарушений с целью привлечения к ним внимания общественных и государственных органов.
22