Реформа государственной службы России - история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. 304 с
.pdf1.2. Возможные направления реформ
Известно, что любая реформа осуществляется одновременно в двух пространствах:
—в нормативном (организационноAправовом), в котором новые идеи и подходы приобретают форму четких юридических треA бований к новым способам и условиям деятельности и взаимоA действия;
—в кадровом, в котором эти новые идеи и подходы закрепляютA ся в форме реальной способности и готовности людей соблюA дать эти новые требования, тем самым практически воплощая
в своей деятельности эти идеи и подходы.
Согласованность и синхронизация действий в этих двух простA ранствах — одно из важнейших условий реализуемости и эффективA ности реформаторской деятельности.
Но и внутри каждой из этих сфер отдельные действия также должны быть увязаны друг с другом, согласованы по своему содержаA нию и синхронизированы по времени их реализации. Без такой увязA ки реальный процесс реформирования приобретает хаотичные черты, идет «противолодочным зигзагом», в результате чего последовательA ное движение часто принимает хаотичную форму с непредсказуемыA ми результатами.
Наибольший вред может нанести отсутствие согласованности в сфере кадрового реформирования. Перестройка сознания людей, способов их деятельности, привычек и т.д. — процесс длительный и идущий в значительной степени в скрытой форме. Если неудачные законы или организационные структуры сравнительно легко выявить
иизменить, то ошибки в работе с людьми часто проявляются далеко не сразу и не всегда подлежат исправлению. А накопившись, они моA гут свести на нет все усилия: даже при самых замечательных законах и организационных структурах люди все равно будут жить и действоA вать поAстарому. Устранить эту опасность можно единственным пуA тем: если политика реформ включает в себя как неотъемлемую часть
исоответствующую кадровую политику.
Справовой точки зрения кадровая политика — это совокупA ность целеуказующих и нормативных предписаний, устанавливаюA щих объем, направленность и способы осуществления работы с кадA рами.
Применительно к кадровой политике Президента это означает определение ключевых исходных положений:
31
•в том числе:
—понятие «кадры Президента»;
—структура кадров Президента с указанием на то, чем структурA ные компоненты (категории) кадров Президента отличаются друг от друга;
•кадровая обстановка на данный момент, факторы, определяющие
еесостояние, и т.п.;
•цель работы с кадрами Президента в привязке к этапам реализации общей политики Президента;
•главные особенности и условия работы с кадрами Президента с учетом обстановки, целей и прочих факторов.
В демократическом государстве, в отличие от тоталитарного, в поле зрения и особенно в сфере воздействия Президента не могут наA ходиться все категории работников. Появление и укрепление незавиA симых от государства или от федерального центра структур выводит из категории кадров Президента занятых в них людей. Чтобы, с одной стороны, предупредить реставрацию тоталитарных форм (осенью 1991 г. это была вполне реальная опасность), а с другой — не распыA лять усилия и средства, необходимо было четко определить состав и структуру тех категорий работников, которые могут и должны быть объектами кадровой политики Президента. Условно было выделено пять категорий.
Первая категория — это политическая номенклатура Президента. Наиболее специфическая категория кадров, так как к ее представитеA лям предъявляются не только профессиональные, но и, в первую очеA редь, политические требования. Ситуацию с этими кадрами можно было охарактеризовать следующим образом:
—число действительных сторонников политической линии на создание демократического государства с социальной рыночA ной экономикой (назовем это линией Президента) было невеA лико (10—15% общей численности людей, относящихся к данA ной категории). Среди них от силы треть была более или менее подготовлена в профессиональном плане для выполняемой раA боты, но не имела, однако, достаточного опыта. Все остальные были слабо подготовлены к работе на этом уровне государстA венного управления;
—число сторонников (на «вербальноAдемонстративном» уровне) линии Президента было раза в три больше, а более или менее удовлетворительную профессиональную подготовку имело из них также не более трети;
32
—число политических прагматиков составляло порядка четверти общей численности данной категории, причем около трети из них обладало приемлемой профессиональной подготовкой, а остальные — удовлетворительной;
—скрытые политические противники линии Президента составA ляли также порядка четверти общей численности, однако среA ди них треть обладала приемлемой профессиональной подгоA
товкой, треть — удовлетворительной, а треть — неудовлетвориA тельной.
Что же касается второй категории кадров — административной номенклатуры Президента, то к ней применялись ограниченные поA литические требования: лояльность к линии Президента (а не ее акA тивная поддержка, как в первом случае). Будучи в основном лояльныA ми (число нелояльных можно оценить в четвертьAтреть общей чисA ленности этой категории), эти работники в основном обладали опыA том административной работы, однако их знания особенностей этой работы в возникающих новых условиях было совершенно недостаточA ны. Важными чертами данной категории являлся низкий уровень инициативности и предприимчивости, а также (что представляло сеA рьезную опасность как в содержательном плане, так и в политичесA ком) значительная коррумпированность.
Третья категория — кадры госслужащих. Политические требоваA ния к ее представителям (как, впрочем, и ко всем оставшимся категоA риям) сводились к одному: их работа должна носить только професA сиональный характер, а влияние на нее политических взглядов, приA страстий и т.п. должно быть полностью исключено.
Профессиональная оценка этой категории сводилась к следуюA щему. Административные, юридические и экономические знания и умения, которые необходимы для примерно четвертиAтрети общей численности работников этой категории, были совершенно недостаA точны. В то же время в части специальной подготовки этих работниA ков (для их работы в определенной сфере госслужбы — образовании, здравоохранении, охране порядка и т.п.) положение можно было счиA тать удовлетворительным.
Четвертая категория — высококвалифицированные рабочие, ИТР и служащие народного хозяйства — пока, до начала активной структурной перестройки экономики, особого беспокойства не выA зывала.
Наконец, пятая категория — кадровое ядро рыночной экономиA ки. Здесь обстановка была очень трудная. ВоAпервых, налицо была осA трая нехватка специалистов юридических, экономических и управA
33
ленческих специальностей. ВоAвторых, те специалисты, которые все же были, обладали совершенно недостаточными для рыночных услоA вий знаниями и умениями. ВAтретьих, имевшиеся руководящие кадA ры при достаточном уровне административных и производственных способностей обладали совершенно нерыночными представлениями и подходами к организации производственной деятельности (по неA которым данным, таких руководителей — было свыше 99% их общей численности).
Разумеется, это была очень грубая оценка кадровой обстановки, сделанная на примере политических руководителей и служащих неA скольких федеральных ведомств, управляющих ключевыми отрасляA ми экономики. Важным фактором, определявшим эту обстановку, была крайне слабо развитая инфраструктура кадровой работы. Для первых двух категорий ее вообще не было, так как ранее никакой раA боты в этой сфере не велось. Для остальных существовали определенA ные, хотя и совершенно недостаточные учебные мощности, в то же время иные аспекты кадровой работы в этом отношении совершенно не были обеспечены. Например, вообще не было оценочных центров, крайне слабо развита консультационная сеть, совершенно недостаA точно научноAметодическое обеспечение и т.д. Остро не хватало спеA циалистов по различным аспектам работы с кадрами (например, таA кая широко известная на Западе специальность, как «управление перA соналом», в России вообще отсутствовала).
Не менее важен был и второй определяющий фактор кадровой обстановки — традиционно устойчивое пренебрежение к работе с кадрами, выражающееся и в низком организационном статусе кадA ровых служб, и в непризнании кадровой работы как особой професA сиональной сферы, и в остаточном принципе выделения для нее финансовых и материальноAтехнических ресурсов, и во многом другом.
Наконец, третьим серьезным фактором кадровой обстановки явA лялось отсутствие какой бы то ни было согласованности в решении задач работы с кадрами и по уровням государственного управления, и в пределах одного и того же уровня (между отраслями, регионами и т.п.), и между различными направлениями кадровой работы (поиск, подбор, оценки, обучение и т.д.). При этом на отдельных участках каA дровой работы видимость такой согласованности существовала, наA пример, в сферах высшего и последипломного образования. Однако при отсутствии как единой кадровой политики, так и поддерживаюA щих ее организационных структур, такого рода внешняя согласованA ность на деле была чистой формальностью.
34
1.3.Предполагаемые цели кадровой политики Президента
вобласти реформирования государственной службы
Сучетом сложившейся кадровой обстановки и наметившихся подA ходов к экономической и политической реформам важнейшими целяA ми кадровой политики Президента в краткосрочном плане, до конца этапа стабилизации (до осени — зимы 1992 г.), должны были стать:
1) доведение категории «политическая номенклатура ПрезиденA та» до такого состояния, в котором бы:
—присутствовали только (или хотя бы в основном) действительA ные политические сторонники Президента и прагматики, приA чем желательно в равной пропорции;
—профессиональный уровень всех ее представителей был удовA летворительным;
2) доведение категории «административная номенклатура ПрезиA дента» до такого состояния, чтобы ее профессиональный уровень в части знания особенностей работы в условиях рыночной экономики был хотя бы более или менее удовлетворительным. При этом проблеA мы лояльности работников этой категории на данном этапе не должA ны были ставиться.
Большего на данном этапе добиться было бы невозможно. ОсA новная тяжесть работы по кадровому обеспечению реформ ложилась на следующий этап (до конца 1994 г.). За это время необходимо было добиться следующих (в порядке приоритетности) целей:
•повысить до приемлемого состояния профессиональный уровень работников политической и административной номенклатуры Президента;
•повысить до приемлемого уровня соответствия условиям рыночA ной экономики представления и подходы к организации произA водственной деятельности руководящих работников народного хозяйства;
•повысить до более или менее удовлетворительного уровень знаний и умений финансовых, коммерческих и юридических специалисA тов народного хозяйства;
•повысить до более или менее удовлетворительного уровень адмиA нистративных, юридических и экономических знаний той части кадров госслужащих, для которой они являются основой их проA
фессиональной деятельности.
Все остальные возможные задачи лежали за пределами данных двух этапов, хотя, если бы экономическая реформа пошла очень бысA
35
тро и удачно и, соответственно, в конце 1993—1994 г. началась бы заA метная по масштабам структурная перестройка экономики, необхоA димо было бы сформулировать еще одну цель, связанную с приспоA соблением ядра трудовых ресурсов народного хозяйства (высококваA лифицированных рабочих, служащих и ИТР) к новым производстA венноAтехнологическим условиям.
При работе с категорией «политическая номенклатура ПрезиденA та» предлагалось придерживаться определенных правил.
Вчасти рекрутирования (т.е. пополнения извне) необходимо дейA ствовать так, чтобы новые члены этой категории в политическом смысA ле гарантировано были либо действительными сторонниками ПрезиA дента, либо прагматиками.
Однако при выполнении этого условия предпочтение при рекруA тировании должно было отдаваться работникам с более высоким проA фессиональным уровнем.
Вчасти расстановки и продвижения кадров необходимо действовать так, чтобы принимаемые решения, воAпервых, основывались на сочетаA нии специальных профессиональных оценок, обеспечиваемых соответA ствующими кадровыми службами, и общих политических оценок, осуA ществляемых Президентом и его политическим окружением, причем в процессах получения и тех и других оценок крайне желательно непоA средственное участие самих оцениваемых. А воAвторых, решения по хаA рактеру использования данных работников должны приниматься на баA зе принципа взаимного приспособления работника и рабочего места, причем в тех случаях, когда речь идет о работнике — действительном стоA роннике линии Президента, в основном рабочее место должно приспоA сабливаться к работнику, а если о работникеAпрагматике, то наоборот.
Вчасти обучения необходимо действовать так, чтобы по форме оно было максимально индивидуализировано и учитывало сложивA шиеся учебные навыки, привычки и склонности, а по содержанию в нем сочетались как индивидуализация, так и унификация. УнификаA ция необходима там, где речь идет об общих закономерностях рыночA ной экономики и принципах ее государственного регулирования, а также при освоении общего курса на строительство новой государстA венности. Там же, где речь идет о способах реализации политическоA го курса Президента на конкретном участке работы, обучение следует организовывать на индивидуальной основе.
Вчасти оплаты труда необходимо стремиться к тому, чтобы, воAперA вых, все неденежные формы оплаты (транспортные, медицинские, страA ховые, жилищные и прочие) были упорядочены и легализованы, а воA вторых, также были упорядочены, легализованы и обеспечены соответA
36
ствующими гарантиями отложенные выплаты (например, условия пенA сионного обеспечения) и формы материального обеспечения при увольA нении. При этом необходимо, чтобы система оплаты труда не вызывала ненужного соперничества и не давала возможностей манипулирования работниками, обеспечивала им устойчивость и уверенность в будущем.
При работе с категорией «административная номенклатура ПреA зидента» должны были действовать несколько иные правила.
Вчасти рекрутирования необходимо ориентироваться на лиц, имеющих специальную подготовку и опыт работы преимущественно исследовательского, преподавательского, консультативного или инA формационноAаналитического характера и, наоборот, избегать на первых порах доминирования тех, кто имеет длительный опыт аппаA ратной работы в советских органах государственного управления, партии, комсомоле, профсоюзах и тому подобных структурах. В то же время весьма осторожно следует подходить и к выходцам из промышA ленноAкоммерческих структур, особенно частного сектора.
Вчасти расстановки и продвижения необходимо стремиться к тоA му, чтобы в качестве основы для принятия решений применялись преA имущественно специальные профессиональные оценки, осуществляA емые независимыми внешними учреждениями. Внутренние же оценA ки должны использоваться только как дополнение к внешним, приA чем в этих случаях к процессу вынесения внутренних оценок следует активно привлекать и самих оцениваемых.
Вчасти обучения необходимо стремиться к тому, чтобы работниA ки имели ясное представление о способах и формах государственного регулирования в условиях рыночной экономики (на базе унифицироA ванного набора соответствующих учебных курсов), а также хорошо владели административной техникой. При этом желательно стремитьA ся к тому, чтобы выявление уровня их знаний и умений основывалось на унифицированных процедурах. В части специального обучения неA обходимо создавать условия для самоподготовки данных работников, не используя при этом какихAлибо форм проверки или контроля.
Вчасти оплаты труда необходимо стремиться к тому, чтобы, воA первых, минимизировать все неденежные формы оплаты, переводя их (по мере развития приватизационных процессов) в денежные формы, воAвторых, установить и легализировать ясную систему оплаты труда, которая бы (с учетом неденежных форм оплаты, отложенных выплат, гарантий и т.д.) обеспечивала достаточную конкурентоспособность государственной службы в сравнении с коммерческими структурами,
авAтретьих, устанавливать критерии дифференциации оплаты труда в зависимости от его эффективности.
37
При работе с кадрами государственной службы основными наA правлениями кадровой политики Президента предлагалось:
1.В части рекрутирования — создание системы входной проверA ки (экзамены, тесты и т.п.) профессиональной и моральноAпсихолоA гической пригодности кандидатов, основанной преимущественно на независимых (от тех органов, в которые осуществляется прием) госуA дарственных или частных (работающих по государственной лиценA зии) учреждениях. При этом важно, чтобы эта система полностью исA ключала возможность политических влияний на эти проверки.
2.В части расстановки и продвижения — создание легализироA ванной системы принятия соответствующих решений на основе ясA ных критериев и формализованных процедур регулярной оценки теA кущей деятельности, дополняемых также формализованными процеA дурами определения соответствия новым должностям. При этом должности должны быть описаны в рамках единого (либо для всей сиA стемы исполнительной власти, либо для отдельных ее отраслей) подA хода, а эти описания должны быть доступны служащим.
3.В части обучения — создание системы базового профессиоA нального обучения государственных служащих и основанной на ней системы их переподготовки, повышения квалификации и т.п. ФункA ционирование таких систем должно быть при этом увязано с системаA ми проверки и оценки.
4.В части оплаты — постепенное распространение подхода, предлагаемого для категории «административная номенклатура ПреA зидента», и на данную категорию.
Что же касается политики Президента применительно к ядру трудовых ресурсов народного хозяйства, то ее детализация должна быть осуществлена к концу периода стабилизации и с учетом его реA зультатов.
В части же работы с кадровым ядром рыночной экономики, наA оборот, желательно было уже в течение периода стабилизации разверA нуть широкомасштабную переподготовку данных кадров на базе имеA ющихся государственных учебных заведений (в вузах, ИПК и др.), поA степенно переводя их работу на обычные коммерческие начала и, слеA довательно, выводя их изAпод государственного управления. А все осA тальные направления этой работы должны были осуществляться предприятиями самостоятельно.
При создании и разворачивании системы, способной реализоA вать предложенную (или какуюAто иную) кадровую политику, следоA вало учитывать крайне низкий уровень развития кадровой инфрастA руктуры, а также общее пренебрежительное отношение к кадровой
38
работе и традиционное для России «центропочитание». ЦелесообразA но было организовать работу следующим образом.
Прежде всего необходимо было создать систему организационного обеспечения, т.е. совокупность органов и учреждений, способных осуA ществлять отдельные виды кадровой работы. Общая логика была такова.
Сначала создаются (или реорганизуются существующие) органы и учреждения, обеспечивающие непосредственные кадровые потребносA ти Президента. По мере их кадрового и методического становления реA организуются (или создаются новые) ведомственные органы и учрежA дения, деятельность которых направлена на решение кадровых проA блем федерального уровня. Одновременно стимулируется аналогичная активность на уровне субъектов федерации. А по мере становления этих последних обеспечивается создание соответствующих органов и учреждений на уровне региональных представительств федеральных органов и стимулируется их создание на муниципальном уровне.
Соответствующим же образом создается и нормативноAправовое обеспечение с той лишь разницей, что необходимые нормативные акA ты создаются сначала в форме нормативных предписаний исполниA тельной власти, а по мере накопления опыта их применения им приA дается форма законов (или какихAто других установлений, идущих от законодательной власти).
Всфере создания методического обеспечения предлагалось осA новное внимание уделять взаимосвязанным проблемам — разработке методов описания рабочих мест в сфере государственного управления
иметодов оценки соответствия работника рабочему месту (как предA варительной, так и по результатам работы в должности). И лишь по мере появления здесь устойчивых результатов их можно распростраA нять (учитывать, брать за основу и т.п.) на другие сферы кадровой раA боты (обучение, оплату труда и т.п.).
Вкачестве пакета первоочередных мер было предложено следуюA щее (см. Приложение 3):
1. Организовать президентскую кадровую службу в составе:
—Российского кадрового агентства при Государственном совете РСФСР, призванного методически и технически обеспечивать формирование кадровой политики Президента и осуществлять ее текущий мониторинг;
—АдминистративноAкадрового управления в составе АдминистA рации Президента РСФСР, призванного, с одной стороны, разA рабатывать организационное обеспечение деятельности работA ников исполнительного аппарата Президента и федеральных ведомств, а с другой — осуществлять практическую работу с каA
39
драми политической и административной номенклатуры ПреA зидента и руководить такой работой в федеральных ведомствах;
—Службы региональной кадровой политики в составе КонтрольA ного управления Президента РСФСР, призванного обеспечиA вать потребности АдминистративноAкадрового управления в информации о региональной кадровой ситуации и контроль за реализацией кадровой политики Президента в регионах.
2.Выпустить до конца 1991 г. временное (примерно на три года) Положение о государственной службе в РСФСР и Табель рангов феA деральных служащих, устанавливающие порядок приема на работу и оплату, продвижение по службе и т.п. государственных служащих.
3.Организовать до конца 1991 г. Федеральный центр оценки гоA сударственных служащих, призванный обеспечивать текущие потребA ности федеральных органов управления (фактически такой центр раA ботал короткое время в сентябре—ноябре 1991 г. в период назначения Президентом РСФСР глав администраций субъектов федерации и представителей Президента РСФСР в этих субъектах. В составе центA ра работали несколько будущих сотрудников Роскадров).
4.Немедленно организовать обучение руководящих работников исполнительного аппарата Президента и Совета Министров РСФСР основам государственного управления в условиях рыночной эконоA мики (соответствующие предложения были подготовлены).
5.Разработать пакет первоочередных федеральных кадровых проA грамм.
6.Развернуть Российскую академию управления и создать (на маA териальной базе бывших ВПШ) региональную сеть высших учебных заведений для базового обучения государственных и муниципальных служащих, а также их переподготовки и повышения квалификации.
Глава 2
Организационная работа по созданию Роскадров
исети учебных заведений
2.1.Характеристика ситуации в период до августа 1991 г.
Ядро коллектива будущих организаторов реформы государственA
ной службы России составляли сотрудники Всесоюзного института
40