Отличие разрешения от лицензии

Характерным моментом, присущим практически всем ранее и ныне регулирующим экономическую деятельность федеральным законам, является неоднозначное и хаотичное использование ими понятий "разрешение", "специальное разрешение" и "лицензия". Проблема их соотношения имеет не только теоретическое значение, но и на практике возникают разного рода разногласия в связи с их применением. Сперва необходимо уяснить суть, этимологию данных понятий, выяснить, есть ли различия между ними или они тождественны по содержанию.

Толковый словарь русского языка определяет понятие "разрешение" как право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий такое право. Действующее законодательство не дает четкого легального определения понятия "разрешение". Попытки законодательной регламентации удались лишь в сфере предпринимательской деятельности с понятием "лицензия", раскрывающим свое содержание исключительно через понятие "специального разрешения", что подтверждает действующая законодательная база, в том числе - ГК РФ (ст. 49, 61, 129), УК РФ (ст. 171, 169, 172 и др.), КоАП РФ (ст. 14.1, 19.20; 20.16, 20.23 и др), ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", иные специальные тематические законы, регламентирующие лицензирование соответствующих видов деятельности.

Так, нормы ГК РФ, регламентирующие сферу предпринимательских отношений (абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ), устанавливают, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) *(83) и что нахождение в обороте отдельных видов объектов гражданских прав, определяемых в порядке, установленном законом, допускается по специальному разрешению (лицензии) (п. 2 ст. 129 ГК) *(84).

Согласно буквальному и телеологическому толкованию данной нормы становится очевидным, что лицензия (специальное разрешение) является основанием возникновения у предпринимателя специальной правоспособности, т.е. возможности заниматься определенными видами деятельности, перечень которых определяется законом (см., в частности, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19 января 2005 г. N 23пв04).

На настоящий момент такими законами являются Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст. 17) и иные специальные тематические законы, предмет правового регулирования которых, не является сферой действия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст. 1), и которые согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ могут огранивать права граждан в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц и т.п. При этом ст. 17 Федерального закона "О лицензировании" определен исчерпывающий перечень видов деятельности, которые подпадают под обязательный режим лицензирования.

Абзац 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ конкретизирует положения, сформулированные абзацем 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ, что право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

В силу абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов.

Таким образом, законодательно подтверждается, в том числе, что приобретаемая на основании лицензии (или специального разрешения) правоспособность предпринимателя обусловливает ее персонифицированный характер, т.е. лицензируемая деятельность может выполняться только конкретным соискателем лицензии/лицензиатом (см. также ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности").

На основании текстуального и систематического анализа абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ во взаимосвязи с нормой, изложенной в абз. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ, представляется возможным заключить, что законодатель, применяя понятие "специальное разрешение", конкретизирует и уточняет смысл понятия "лицензия", являющегося разрешительным документом, который выдается соискателю лицензии/лицензиату в качестве подтверждения соблюденных им всех предусмотренных законом лицензионных требований и условий, и представляет собой юридический факт (действие), являющийся основанием для возникновения (изменения, прекращения) правоотношений.

Иными словами, лицензия, являясь специальным разрешением, представляет собой правовое средство легитимации определенных видов деятельности предпринимателя и является подтверждением законности предпринимательской деятельности, поскольку предоставляет право на ведение соответствующего вида предпринимательской деятельности.

Соблюдая единство применяемой законодателем терминологии и концептуально-понятийного аппарата, Гражданскому кодексу РФ (ст. 49) корреспондирует и ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в действ, ред.), которая также раскрывает легальное понятие "лицензия" через понятие "специальное разрешение" на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Таким образом, законодатель, применяя понятие "специальное разрешение" вкупе с понятием "лицензия" именно через призму разрешительного документа, обязательного для осуществления соискателем лицензии/лицензиатом соответствующего вида предпринимательской деятельности, явственно дает понять, что при осуществлении предпринимательской деятельности обязательным документом, подтверждающим специальную правоспособность предпринимателя, является наличие только одного разрешительного документа - лицензии. Иными словами, лицензия - специальное разрешение.

Вместе с тем само понятие "разрешение" является более широким и включает в себя государственную регистрацию (юридических и физических лиц, недвижимости), сертификацию, стандартизацию, аккредитацию, аттестацию и т.д. И посредством разных по своей сути разрешительных методов государство подтверждает законное вхождение субъектов в хозяйственный оборот. Более того, без регистрации как основного требования к предпринимателям не может осуществляться законное вхождение в хозяйственный оборот, не будет признана компетенция субъектов, возможность заключения ими договоров, не будет выдана лицензия на занятие определенными видами деятельности.

Целью разрешительного механизма является установление особого государственного контроля за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных интересов, связаны с вовлечением в них неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении. Будучи одним из методов государственного воздействия на общественные отношения, разрешение представляет собой юридическое согласие государства совершать те или иные юридически значимые действия в условиях, предусмотренных данной нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

В данном случае мы сталкиваемся с разновидностью легального признания определенных видов деятельности - выдачей разрешений органами исполнительной власти и должностными лицами. Эти разрешения служат основанием для осуществления соответствующей деятельности. Например, выдача разрешений на торговлю префектурами района по месту нахождения торговой точки. Или во исполнение требований Федерального закона от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" Федеральный горный и промышленный надзор РФ издает постановление от 30 сентября 1999 г. N 64 "Об утверждении положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых" *(85), которое устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, включая размещение строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и требований по обеспечению промышленной безопасности и охраны недр, а также требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействий техногенного характера.

То есть помимо предусмотренной в Федеральном законе "О недрах" системы лицензирования пользования недрами Госгортехнадзор параллельно устанавливает единый порядок выдачи разрешений. Таким образом, во исполнение соблюдения и обеспечения законов органы исполнительной власти издают соответствующие нормы императивного характера.

В Федеральном законе от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" *(86) применялся термин "разрешение". Согласно ст. 14 Закона распространение рекламы в городских, сельских поселениях и на других территориях могло осуществляться в виде плакатов, стендов, световых табло и иных технических средств и допускается при наличии разрешения соответствующего органа местного самоуправления, согласованного с органом управления автомобильных дорог, а также с территориальным подразделением государственной автомобильной автоинспекции, федерального исполнительного органа внутренних дел в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог за пределами территории городских и сельских поселений. То есть органы госавтоинспекции (ГИБДД) и другие соответствующие органы, исходя из правил, предусмотренных в указании МВД от 14 сентября 1995 г. N 1/4377 "О реализации Закона РФ "О рекламе" (приложение "Требования к размещению рекламы на дорогах, улицах по условиям обеспечения безопасности дорожного движения") *(87), выносили решение о даче разрешения на размещение рекламы. Так как дорожное движение является источником повышенной опасности, то разрешительный порядок размещения наружной рекламы нацелен на обеспечение безопасности движения. Вступивший с 1 июля 2006 года новый Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" *(88) предусматривает наличие разрешения на установку рекламной конструкции, которое выдается на основании заявления либо: 1. собственника; 2. иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества; 3. владельца рекламной конструкции (ч. 9 ст. 19 Федерального закона "О рекламе").

Выдают разрешения орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции, которые не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий (ч. 9, 12 ст. 19).

При этом указанные органы законодательно наделены правом осуществлять согласование с иными уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, что не запрещает заявителю, в свою очередь, также самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа (ч. 13 ст. 19).

Самовольная установка (без разрешения) рекламной конструкции не допускается. В случае самовольной установки рекламной конструкции, последняя подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция (ч. 10 ст. 19).

Существуют также ситуации, когда государство требует для осуществления конкретного вида деятельности как разрешения, так и лицензии, тем самым предъявляя повышенные требования к обеспечению безопасности человека и общества. Например, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в действ, ред.) *(89) помимо лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов (юридических и физических лиц) требует иметь еще и разрешение на строительство, т.е. основание для реализации архитектурного проекта.

Таким образом, в данном случае используются два совершенно разных требования, два разных официальных документа, диапазон деятельности которых направлен, по сути, на один объект - обеспечение жизнедеятельности граждан в целях контроля за выполнением градостроительных требований, а также предотвращения причинения вреда окружающей природной среде. То есть в данном Законе понятия разрешения и лицензии никоим образом не пересекаются по содержанию, это два совершенно разных официальных документа, которые взаимно дополняют друг друга и получение которых уменьшает риск причинения вреда гражданам.

Рассмотрев вышеперечисленные примеры применения терминов "специальное разрешение" и "лицензия", следует отметить следующее. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц и т.д. Как уже говорилось, на сегодняшний день центральное место в системе лицензионного законодательства занимает Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" *(90), который, во-первых, содержит в себе легальное определение термина "лицензия" и тем самым составляет единую, унифицированную базу для всего правового режима лицензирования, а во-вторых, включает перечень лицензируемых видов деятельности. Следовательно, применительно к включенным в него видам деятельности правовой режим имеет идентичное для всех правовое содержание применения лицензии.

Те виды деятельности, которые не оказались в перечне лицензируемых видов, но были предусмотрены до вступления данного Закона другими федеральными законами, также подпадают под использование термина "лицензия". Загвоздка заключается лишь в том, что до появления унифицированного законодательства законодатель использовал два термина - "лицензия" и "разрешение". Но так как в данном случае действует правило, указывающее, что позже изданный акт одного уровня отменяет предыдущий во всем том, в чем он расходится, то, соответственно, на осуществление видов деятельности, подпадаемых под лицензируемую, в любом случае должен распространяться термин "лицензия".

Таким образом, следует выделить следующий отличительный признак лицензии от разрешения: разрешение выдается на совершение какого-либо действия (разового, однократного), а лицензия - на конкретный вид деятельности с соблюдением определенных критериев, требований.

В дальнейшем представляется целесообразным законодателю более детально и продуманно определить и разграничить сферы применения разрешительных документов - разрешения и лицензии, а также условия и основания предъявляемых к ним требований и критериев.