Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов

Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации недостаточно определены. Анализируются причины, которые привели к такому положению:

во-первых, закрепление предметов ведения субъектов Российской Федерации не носит абсолютно-определенного характера;

во-вторых, нет ясности в представлениях о том, что является формой правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации (это полномочия в пределах той или иной отрасли законодательства либо полномочия в рамках той или иной отрасли права). Различные подходы в понимании отрасли права и отрасли законодательства не позволяют отождествлять их в качестве форм правотворческих полномочий региональных органов власти.

Несмотря на то, что в Конституции РФ используется термин «законодательство» (ст. 71, 72), практика толкования конституционных положений в значительной мере пошла по пути отождествления понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства». Несмотря на некоторые преимущества этого подхода, его применение ведет к значительному и часто необоснованному, расширительному толкованию правотворческой компетенции федеральных органов по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения. В то же время рассматривать отрасль законодательства в качестве формы региональных правотворческих полномочий достаточно затруднительно для практического применения, так как система законодательства Российской Федерации не получила ясного и общепринятого закрепления в научной литературе, а действующий классификатор правовых актов не в полной мере отражает существующую систему законодательства и не учитывает сложившееся государственное устройство России. Представляется, что необходим более совершенный и расширенный классификатор отраслей законодательства, соответствующий реалиям действующей Конституции РФ; в-третьих, не совсем ясен вопрос о том, каких правовых форм требуют функции государственной власти, установленные в сфере совместного ведения, достаточно ли в рамках реализации данных функций со стороны региональных органов принятия правоприменительных актов либо возможна также и нормотворческая деятельность, то есть правовое регулирование. Отнесение к предмету ведения той или иной государственной функции требует ответа на вопрос о правовой форме реализации этой функции.

Доказывается, что компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества включает в себя формы властной деятельности, которые позволяют региональным публичным образованиям реализовывать свои нормотворческие полномочия. К таким формам автор относит законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти, а также организацию государственной службы субъектов Федерации как основного средства, направленного на обеспечение исполнения полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования;

Устанавливается и раскрывается ряд сущностных признаков, характеризующих законы субъектов Федерации как средства осуществления региональной правотворческой компетенции: выражение интересов проживающего в регионах населения; верховенство в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Федерации; первичность правового регулирования; исключительность правового регулирования; включенность в законодательную систему Российской Федерации.

Доказывается, что на практике региональная система законодательства ограничивается совокупностью тех законов субъектов Российской Федерации, которые принимаются на основе и в развитие отраслей законодательства либо сфер правового регулирования, отнесенных Конституцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, хотя теоретически возможно принятие законов субъектами Федерации в рамках собственных предметов ведения. Такая ситуация значительно упрощает проблему иерархии нормативных актов, а следовательно, и проблему установления законотворческой компетенции представительных органов власти субъектов Федерации. Применительно к области совместного ведения она четко установлена в ст. 76 Конституции РФ. Вместе с тем данная конструкция фактически сводит столь важную юридическую форму, как закон субъекта Федерации, до уровня обыкновенного подзаконного акта. Законы субъектов Российской Федерации прекращают играть ту роль в федеративном строительстве, в нормативно-правовой организации региона, которая возлагалась на них Конституцией России.

Обосновывается, что наличие компетенции в сфере правотворчества может использоваться в качестве критерия при построении системы региональных органов исполнительной власти. Правотворческая деятельность региональной исполнительной власти относится к подзаконному виду правового регулирования и играет важную роль в развитии и конкретизации законов субъектов Федерации, принятых как по предметам ведения субъектов Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения. При этом средства реализации полномочий в сфере правотворчества, которыми являются нормативные правовые акты, многообразны, на федеральном уровне они не установлены, их вид определяется самостоятельно властями субъектов Российской Федерации. Предлагается систематизировать нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по следующим основаниям: по форме, в зависимости от субъекта правотворчества и юридической силы акта (указы, постановления, приказы) и по содержанию, в зависимости от предмета правового регулирования (положения, правила, инструкции и др.).

Значительная часть органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает правотворческой компетенцией. Основными участниками подзаконного правотворчества в субъектах Российской Федерации выступают высшие должностные лица субъектов РФ и высшие органы исполнительной власти.

Доказывается, что реализация правотворческих полномочий у органов власти субъектов Российской Федерации потребует специальной организационно-правовой формы их осуществления, роль которой выполняет государственная служба субъектов Российской Федерации.

Автор рассматривает основные структурные элементы правового положения государственного служащего субъекта Российской Федерации, которые определяются федеральными законами либо федеральными подзаконными актами. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, следует отметить, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области гражданской службы достаточно ограничена. Гражданская служба в регионах как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть нормотворческий потенциал и, как следствие, препятствует становлению подлинной федерации.

Обосновывается, что высокий профессионализм государственного аппарата, устойчивость кадрового состава, его нейтральность в процессе подготовки нормативных правовых актов к различным политическим и лоббистским влияниям могут быть значительно повышены за счет усиления роли органов по управлению государственной службы. Возможность образования органов по управлению государственной службы в качестве самостоятельных элементов системы власти предусмотрено действующим законодательством, но еще не в полной мере стало реальностью. Эффективная деятельность данных органов должна обеспечить вневедомственный характер формирования и оценки кадрового состава государственных служащих, что дает возможность защитить их от произвола руководителей органов прохождения службы.

Роль государственной службы в осуществлении правотворческой компетенции органов власти подтверждает точку зрения о целесообразности ее правового регулирования нормами административного, а не трудового права. Именно административно-правовой метод регулирования государственной службы, в том числе государственной службы субъекта Федерации, делает ее эффективным средством осуществления правотворческой деятельности органами власти субъектов Российской Федерации.

Аргументируется, что проверка деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на реализацию правотворческой компетенции, осуществляется комплексом государственных институтов: органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации. В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор.

Делается вывод о нецелесообразности сведения содержания конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом нормативных актов. Такая процедура является элементом правотворческого процесса, выступает прерогативой и обязанностью правотворческих органов власти. Это обязанность, порождаемая решением органов конституционной юстиции. Данные органы сами по себе не отменяют нормативные акты, они лишают их юридической силы и обязывают законодателей переработать существующий нормативно-правовой материал с учетом принятого решения. Поэтому сущность конституционного контроля заключается в оценке юридической силы нормы права с вытекающей отсюда обязанностью органа власти исполнять решение органа конституционной юстиции.

Важнейшим элементом системы обеспечения законности в процессе принятия нормативных актов органами власти субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Именно в ведении этих судов находится решение вопроса о соответствии конституциям (уставам) субъектов Федерации иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отсутствие в значительной части субъектов Федерации данного вида органов конституционной юстиции делает невозможным полноценную проверку регионального нормативного материала на соответствие его основным законам регионов.

Обосновывается, что проверка реализации компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества может иметь и форму надзора. Юридические последствия надзора выражаются в обязанности правотворческого органа рассмотреть принятый ими нормативный акт на предмет его соответствия действующему законодательству и принять по итогам этого рассмотрения какое-либо решение. При этом, если конституционный контроль предусматривает единственную обязанность для правотворческого органа – изменение нормативного правового акта, то надзор допускает несколько возможных вариантов поведения для проверяемого органа: изменение нормативного акта, сохранение предыдущей редакции, обжалование в судебном порядке факта приостановления акта либо признания его недействующим. Представляется, что термин «надзор» является более приемлемым для характеристики процесса проверки региональной правотворческой деятельности. Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировании.

Доказывается, что меры ответственности за нарушение законности органами власти субъектов Российской Федерации при реализации собственной правотворческой компетенции целесообразно относить к мерам конституционной ответственности.

Обосновывается, что конституционная ответственность в Российской Федерации существует применительно к деятельности органов власти субъектов Федерации (законодательных органов субъектов Федерации и высших должностных лиц). Анализ предусмотренных законодательством норм конституционной ответственности позволяет прийти к выводу о том, что приоритетным основанием конституционной ответственности выступают нарушения законности при осуществлении правотворческой компетенции органов власти регионов. Автор утверждает, что не всегда имеется ясное разграничение мер политической и юридической (конституционной) ответственности руководителей субъектов Федерации.

Предлагается рассматривать конституционную ответственность органов власти субъектов Российской Федерации в качестве важнейшей гарантии соблюдения законности в процессе реализации компетенции в сфере правотворчества.