Механизм установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

правотворческий федерация власть

В целях наиболее полного раскрытия предложенной автором конституционной модели установления правотворческой компетенции региональных властей, вводится понятие участника процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации, которые рассматриваются как специфические субъекты права, правовой статус которых составляют права в сфере установления полномочий на принятие нормативных правовых актов властного характера. Дается характеристика этой группы субъектов права. Показывается соотношение данной юридической категории с такими понятиями, как субъект права и субъект правоотношения.

К субъектам установления правотворческой компетенции региональных органов относятся все участники процесса распределения полномочий по правовому регулированию в Российской Федерации. Рассматривается место и роль в установлении объема нормотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации таких публичных институтов, как Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации, высшие должностные лица, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализируется возможность Президента РФ и Правительства РФ принимать нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения.

Автор отмечает, что наличие особого порядка, специально регламентированного способа установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации само по себе выступает важнейшим признаком федерализма. Существование предусмотренных законодательством средств установления региональных правотворческих полномочий является гарантией самостоятельности государственной власти субъектов Федерации, так как предусматривает не только права федерального центра, но и определенные его обязанности, связанные с обеспечением возможности публичной власти субъектов Российской Федерации обладать самостоятельными правами и реализовывать их в целях организации жизнедеятельности своих регионов.

Так, на определенном этапе федеративного строительства в установлении региональной правотворческой компетенции использовался метод прямого действия норм Конституции РФ, то есть конституционный способ, что выразилось в опережающем правовом регулировании на уровне власти субъектов Федерации. Это было обусловлено отсутствием ряда федеральных законов и одновременно потребностью в решении региональными властями ряда социальных проблем. Такое положение дало возможность властям субъектов Федерации, опираясь на буквальное и непосредственное толкование ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, самим определять собственную правотворческую компетенцию по ряду важнейших вопросов социальной жизни. На этом же, первичном, этапе строительства федерализма серьезное значение придается судебному способу формирования правотворческой компетенции органов субъектов Федерации.

В условиях усиления сепаратистских настроений в ряде субъектов Федерации способом консолидации этнических сообществ, населяющих Российскую Федерации, стали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. По мере укрепления единства федеральной власти, формирования единого правового пространства все большую роль начинает играть так называемый административный способ установления нормотворческой компетенции регионов, в котором ключевая роль отводится федеральным нормативным правовым актам.

Анализируются существующие способы закрепления полномочий в сфере правотворчества (непосредственное закрепление права на принятие нормативных правовых актов либо опосредованное право, вытекающие из отнесения той или иной функции к ведению субъектов Федерации). Делается вывод о том, что подлинная природа отечественного федерализма заключается именно в полномочиях регионов по правовому регулированию, так как выполнить самостоятельно, в полной мере принадлежащие им государственные функции субъекты Федерации могут только в том случае, если у них имеется возможность для их нормативно-правового обеспечения.

Рассматриваются сложившиеся на практике способы установления отнесения нормативных правовых актов к отраслям законодательства, находящимся в ведении субъектов Федерации (путем отождествления отраслей законодательства и отраслей права либо посредством соотнесения нормативных актов с действующим классификатором правовых актов). Выявляются негативные и позитивные стороны этих способов, проблемы их использования, делаются предложения по совершенствованию процедуры определения отнесения того или иного нормативного акта к ведению Российской Федерации либо ее субъектов.

Предлагается для рассмотрения перечень полномочий субъектов Федерации в сфере правового регулирования (перечень отраслей законодательства, в рамках которых имеется возможность принимать нормативные правовые акты). Данным перечнем охватываются как вопросы совместного ведения, так и общественные отношения, находящиеся в полном ведении субъектов Российской Федерации.