Конституционные принципы функционирования рыночной демократии

Опыт развитых демократий позволяет выделить принципы, кото­рые обеспечивают устойчивость функционирования экономических систем. Они в том или ином виде находят отражение в основных нормативных актах соответствующих стран и прежде всего в их кон­ституциях. Среди ведущих принципов рыночной демократии, реали­зацию которых должна обеспечивать конституция, следует назвать: неприкосновенность личности и собственности, социальная справед­ливость, единство территории и федерализм, а также стабильность экономической системы (или противодействие популизму).

Фундаментальным принципом, который пронизывает конститу­ции развитых демократий, является принцип неприкосновенности лич­ности, наличия у нее ряда абсолютных, неотчуждаемых прав. Без этого немыслимо существование демократического общества и рыночной эко­номики. Неприкосновенность личности выступает важнейшим пунк­том конституционного законодательства любой демократической сис­темы, начиная с самой первой - английской. Билль о неприкосновен­ности личности (Habeus Corpus Act), принятый в результате Славной революции 1689 г., не только заложил основы современной правовой системы Европы, но и стал одним из ведущих факторов промышлен­ной революции и быстрого экономического роста.

Другим важнейшим правом личности, непосредственно связан­ным с социально-экономическими процессами, является защита соб­ственности, то есть обеспечение государством устойчивости отноше­ний собственности. Здесь важны по крайней мере три условия. Во-первых, обеспечение плюрализма форм собственности при равенстве их перед законом, что создает социально-экономическую основу для практической реализации суверенных прав личности и прежде все­го политического принципа формального равенства граждан, иначе определяемого как равенство возможностей. Во-вторых, обеспечение стабильности отношений собственности, включая четкое обоснование условий принудительного отчуждения частной собственности. В-тре­тьих, создание политических условий, не допускающих абсолютной концентрации материальных и духовных ресурсов в руках отдель­ных личностей или групп, то есть обеспечение необходимой для ус­тойчивости демократии диверсификации ресурсов.

Приобретением XX столетия стало появление в ряде конститу­ций положений, в соответствии с которыми собственность трактуется сквозь призму не только открываемых возможностей, но и обязанно­стей, которые она создает для собственника⁵.

С экономической точки зрения особенно важна интерпретация прав личности и прав собственности в их органическом единстве применительно к денежной и налоговой политике. Именно так интер­претировали проблемы налогово-бюджетной и денежной политики исследователи, стоявшие у истоков современной западной демократии. Еще в начале XVII столетия в Англии принцип неприкосновенности частной собственности нашел отражение в непримиримой борьбе, кото­рая велась против произвола короны в установлении налогов. Не санк­ционированные парламентом налоги рассматривались как покушение на частную собственность. Видный член палаты общин сэр Дж. Эллиот писал: "Закон, который защищает собственность, является верховным по отношению к королю и ограничивает его власть"⁶. Данный тезис был вообще характерен для идеологических воззрений периода ран­ней модернизации. Если в более поздние эпохи (особенно в XX в.) проблема налогообложения будет рассматриваться преимущественно в аспекте экономической эффективности или социальной справедли­вости, то в XVII-XVIII вв., когда демократии находились еще в зача­точном состоянии, налоги являлись ключевым вопросом политической организации общества, а также критерием при определении характе­ра отношений собственности. При этом неприкосновенность собствен­ности без неприкосновенности личности (прежде всего перед произ­волом властей, разумеется) оставалась бы пустым звуком.

Аналогично можно интерпретировать и произвол властей в об­ласти денежной политики. Когда революционное правительство Фран­ции прибегло к масштабной эмиссии бумажных денег формально для приватизации государственных земель, а фактически для покры­тия бюджетного дефицита, наиболее жесткие критики подобной прак­тики рассматривали подрыв устойчивости национальной валюты в первую очередь как покушение на права собственности⁷.

Таким образом, стабильность денежной и легитимность налоговой систем изначально трактовались как формы проявления фундамен­тальных политико-экономических проблем - реализации прав человека и неотчуждаемости собственности. Но если вопрос о налогах относился к таковым изначально, то организация денежного хозяйства становится предметом конституционного регулирования лишь в XX в.

Еще одним основополагающим принципом является обеспечение социальной справедливости в организации функционирования обще­ства. Однако принцип социальной справедливости не имеет единой трактовки - ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Под ним понимается и обеспечение мак­симального материального равенства всех членов общества, и недопу­щение чрезмерного расслоения, и создание равных стартовых условий, и обязанность государства поддерживать наименее защищенные слои общества, и предоставление всем гражданам равного минимального набора базовых социальных гарантий. Данные различия обусловли­ваются понятными политическими и историческими причинами.

С одной стороны, конституционное закрепление принципа соци­альной справедливости представляет собой относительно новое явле­ние, характерное лишь для XX в. и особенно послевоенного периода. С другой - этот принцип активно использовался в основных законах стран самой различной социальной ориентации - от развитых ры­ночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. Кон­ституции ФРГ и СССР - наиболее яркие полярные примеры широ­кого использования принципа социальности. Могут ли быть более различны между собой такие понятия, как "социальная рыночная эко­номика" по Эрхарду и "социальное равенство" по Сталину? И тем не менее оба они могут рассматриваться как формы реализации (и формальной, и содержательной) указанного принципа.

Принцип социальной справедливости служит основой устойчи­вости демократических систем. Во-первых, демократия не должна ха­рактеризоваться слишком глубоким социальным неравенством, под­рывающим основы политической и экономической стабильности дан­ного общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство факти­чески означает чрезмерную концентрацию ресурсов, причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образова­нию), что неприемлемо для демократического строя.

Но проблема соотношения социального равенства и стабильнос­ти демократии разрешается не столь прямолинейно. Это весьма на­глядно проявляется при анализе взаимосвязи данного принципа с другими конституционными правами и принципами, прежде всего (с экономической точки зрения) частной собственности и свободы предпринимательской деятельности.

Не вдаваясь в подробности, отметим наличие здесь ряда проти­воречий. Наиболее очевиден конфликт между правом частной соб­ственности и системой социальной защиты⁸, который опосредуется принципами организации налоговой системы. Действительно, можно ли осуществлять социальные программы за счет чрезмерного нало­гового бремени? Ведь чрезмерное, а тем более нелегитимное налого­обложение является покушением на право частной собственности. Или, например, возможно ли недофинансирование обороны или правоох­ранительной деятельности вследствие использования соответствую­щих средств на финансирование социальных программ?

Некоторые исследователи формулируют проблему социальных прав более жестко: "Это "права" в кавычках, так как в действитель­ности большинство из них суть не права, а привилегии (льготы и преимущества) социально слабых... Подобные привилегии социаль­но слабых означают, что общество в социальном правовом государ­стве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется. Поэтому принцип социальной государственности - это несправедливость, или уравни­ловка". Более того, "принцип социального государства... являет собой прямую противоположность принципу правового государства - пра­вовому (формальному) равенству, то есть равенству индивидов в их свободе, равенству их общих правовых статусов"⁹.

Принцип социальности, безусловно, является историческим, при­чем отнюдь не только в чисто культурном контексте (развитые в культурно-историческом отношении страны расширяют сферу соци­альной защиты граждан)¹⁰. Историзм этого принципа подразумевает прежде всего, что государство может позволить себе решать соответ­ствующие задачи, лишь достигнув определенного уровня экономичес­кого развития: для обеспечения социальной справедливости необхо­димо иметь развитую материально-производственную базу, то есть ре­сурсы, достаточные для перераспределения без чрезмерного изъятия собственности у части общества.

Экономическая история подтверждает данный вывод, что про­слеживается, например, зависимостью между объемом перераспреде­ления национальных ресурсов (доля государственного бюджета в ВВП) и уровнем социально-экономического развития общества (ВВП на душу населения). Явное исключение составляют коммунистические страны, но это естественно следует из неприятия самого права частной собственности. Неудивительно поэтому, что в посткоммунистических странах имело место заметное снижение бюджетной нагрузки в ВВП, приведение ее в соответствие с нормальными величинами, характер­ными для современных рыночных экономик¹¹.

Наконец, исключительно важным представляется положение о том, что принцип социальности может быть реализован только в правовом государстве, то есть таком, которое не на словах, а на деле может обес­печить формальное равенство граждан и разумное взаимодействие социального начала и неприкосновенности собственности, освободить граждан от чрезмерной перераспределительной активности властей.

Особый принцип - обеспечение единства территории и в опре­деленных случаях федерализм. Вопрос территориальной организации, являясь не только политическим или административным, оказывает огромное влияние на экономику: без его решения невозможна после­довательная реализация принципа свободы предпринимательской де­ятельности. Ведь единство территориальной организации закладыва­ет основы равенства экономических агентов, создает предпосылки для обеспечения равных условий доступа на рынок и, следовательно, сво­бодной и справедливой конкуренции. Ключевым моментом здесь вы­ступает невозможность ограничения законных экономических прав граждан, в том числе и путем создания ограничений на перемещение товаров со стороны региональных властей. Исключительно важна ре­ализация этого принципа применительно к организации денежной системы, которая в современных условиях также обычно входит в сферу конституционного регулирования.

Принцип федерализма создает возможности для повышения эффективности функционирования политической и хозяйственной си­стем крупных (или исторически складывавшихся как союзные) госу­дарств, формируя определенные правила организации бюджетного про­цесса, налоговой системы, управления государственной собственностью.

Наконец, другим особым принципом выступает ограничение по­пу лизма. Этот вопрос недостаточно хорошо изучен с конституцион­ной точки зрения, однако практика посткоммунистических стран по­казала его важность. Как политический, так и экономический попу-лизм подрывают основы стабильности и демократии: политический популизм отдает приоритет политической целесообразности и воле лидера (вождя) перед правом; экономический популизм предполага­ет проведение безответственной денежной и бюджетной политики, ведущей к тяжелому экономическому кризису. Это не только порож­дает экономический и политический кризис¹², но и подрывает отно­шения частной собственности, ведь инфляция является механизмом нелегитимного изъятия накоплений (собственности) граждан.

Популизм обусловлен недостаточной развитостью системы поли­тических и экономических институтов и особенно слабостью партий­но-политической системы, не обладающей достаточным запасом устой­чивости. В итоге группы интересов получают возможность оказывать непосредственное влияние на принятие решений институтами власти, причем это влияние практически всегда не соответствует государственным или общественным интересам. Предельным случаем такого рода может быть диктатура, когда диктатор навязывает стране свои интере­сы как национальные. Однако гораздо чаще свои интересы лоббируют отдельные хозяйственно-политические группировки. Это известно из опыта и латиноамериканских, и посткоммунистических стран.

Принцип противодействия популизму должен проходить "крас­ной нитью" через различные разделы конституции, определяя и по­литическое устройство, и избирательный механизм и регулируя кон­кретные экономические проблемы. Однако этот принцип в меньшей степени, чем какой-либо другой, может прямо реализовываться через декларации и запреты. На его основе должна быть построена вся система экономических и политических отношений.

Политическая система создает общие рамки для функциониро­вания экономики и определяет возможности и границы реализации отношений собственности, осуществления той или иной денежно-фи­нансовой политики. Конституция должна строить такую систему госу­дарственной власти, которая формирует максимально благоприятные условия для эффективной хозяйственной деятельности, открывает возможности и формирует механизмы принятия эффективных ре­шений на макро- и микроуровнях, обеспечивает доминирование стратегических интересов перед краткосрочными. И это означает создание эффективных механизмов противодействия популизму.

Данная проблема приобрела особую остроту в XX в., что было обусловлено переходом большинства стран к всеобщему избиратель­ному праву. Последнее стало фактором политического бытия (если не модой) и вводилось повсеместно безотносительно к уровню соци­ально-экономического развития той или иной страны. И именно со­временная история демонстрирует наиболее яркие примеры вмеша­тельства государства в хозяйственную жизнь, в отношения собствен­ности, когда безответственный популизм в финансовой политике обо­рачивался тяжелыми последствиями для экономической эффектив­ности и социальной стабильности.

Опыт показывает, что наиболее стабильной и эффективной с точки зрения воздействия на экономику политическая система оказывается тогда, когда она формируется индивидами, примерно равными в социальном и экономическом отношениях¹³. Понятно, что здесь можно говорить о ра­венстве с известной долей условности, ведь, как отмечал еще Аристотель, "государство не может быть по своей природе до такой степени единым, как того требуют некоторые"¹⁴. Однако такое понимание социального равенства отличается от понимания с точки зрения социальной справедливости. В данном случае имеется в виду не достижение всеобщего ра­венства при помощи политических действии, а принципиальное равен­ство граждан как следствие определенного уровня развития общества.

Этот вывод практически тождествен утверждению о том, что обла­дание собственностью (или реальный доступ к использованию собствен­ности) делает индивида гражданином и включает его в законотворчес-кий процесс. Ограничение доступа собственников к управлению чрева­то революцией¹⁵. Формальный доступ к участию в государственном уп­равлении вне зависимости от наличия собственности и, следовательно, заинтересованности в стабильности приводит к власти диктатуру¹⁶.

Последний тезис требует особых пояснений. Достаточно очевид­ным из новой истории фактом является постепенное движение стран, которые относят сегодня к развитым, к всеобщему избирательному пра­ву. Принцип всеобщего и полного избирательного права был принят на вооружение большинством развитых стран Европы и Северной Амери­ки только в XX в. На протяжении многих десятилетий активное изби­рательное право было напрямую обусловлено обладанием собственнос­тью и/или способностью платить налоги. Участвовать в государствен­ном управлении могли лишь те, кому, с одной стороны, было, что терять, а с другой - кто вносил материальный вклад (путем уплаты налогов) в организацию общественной жизни. Расширение избирательного права происходило постепенно, по мере роста благосостояния народа через поэтапное включение в число избирателей новых социальных групп.

При анализе логики формирования системы всеобщего избира­тельного права целесообразно проследить взаимосвязь этого процесса с социально-экономическим развитием той или иной страны (ВВП или ВНП на душу населения). В момент перехода к всеобщему изби­рательному праву в развитых странах ВНП на душу населения дос­тигал примерно 4-5 тыс. долл.¹⁷, причем в них преобладало городское население, а грамотность приближалась к стопроцентной отметке. До перехода существовали высокие, хотя и постепенно снижавшиеся цензы: имущественный (собственность или размер уплачиваемого налога), возрастной и образовательный (грамотность).

Разумеется, были и попытки прорыва за рамки такой социально-экономической логики, обычно в ходе великих революций. Наиболее известные примеры - французская революция 1789 г. и российская революция 1917 г. Несмотря на более чем вековой временной разрыв, революционные Франция и Россия были вполне сопоставимы по уровню экономического развития: ВНП на душу населения составлял пример­но 1200 долл. во Франции и 1400 долл. в России (в ценах 1990 г.), 2/3 населения проживало в деревне, значительно больше половины было неграмотно. Якобинцы ввели всеобщее избирательное право во Фран­ции в 1793 г., однако вскоре после падения этого режима оно было отменено. Большевики резко расширили границы избирательного права за счет малоимущих и лишенных собственности (формально всеоб­щее избирательное право было введено в 1936 г.), но превратили это право в фикцию, установив режим тоталитарной диктатуры.

Опыт СССР является весьма показательным. Он подтверждает­ся опытом многих других стран, пытавшихся ввести всеобщее изби­рательное право при сохранении глубоких социальных различии или ограничении избирательных прав имущих классов. Практика показы­вает, что результатом этого может быть или отказ от принципа всеоб­щего избирательного права, или установление диктаторского режима при формальном его сохранении. И это совершенно естественно, по­скольку доминирующее большинство несобственников не обладают ясными материальными стимулами к участию в управлении госу­дарством. Диктатура же в такой ситуации стоит перед альтернативой: пойти по пути популистских экспериментов или встать на путь реа­лизации жесткой, аптипопулистской политики, которая, будучи необ­ходимой для страны, никогда не была бы осуществлена путем воле­изъявления широких масс несобственников.

По уровню экономического развития в момент введения всеобще­го равного избирательного права отчетливо выделяются три группы стран (см. табл.).

Таблица