vestnik_6_2011

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

прокуратуры приходилось заниматься вопросами обеспечения законности и за пределами границ, установленных Законом 1992 г.

С введением в действие Закона о прокуратуре в новой редакции от 17.11.1995 были принципиально изменены приоритеты прокурорского надзора: во главу всей прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина, чему впервые за всю историю прокуратуры посвящена специальная глава Закона о прокуратуре. При этом Законом установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативнохозяйственную деятельность организаций, а действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суд.

Современная российская прокуратура является важнейшим государственным институтом, обеспечивающим утверждение правовых начал в жизни общества. Она имеет богатую историю и правовые традиции, обладая по своему социальному предназначению и функциям большим сходством с соответствующими институтами других стран, но отличается значительным своеобразием, обусловленным спецификой уникальной российской государственности.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 129). Текст этой статьи был третьим из представленных главе государства вариантом. Первые два варианта, которые предусматривали специальную главу, посвященную вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, не прошли: было много противников, считавших необходимым в ходе реформ ограничить деятельность прокуратуры поддержанием обвинения в суде и процессуальным руководством расследованием. Действующий вариант ст. 129 Конституции Российской Федерации был одобрен Президентом Б.Н. Ельциным.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» конституционные принципы нашли дальнейшее развитие. Среди них особенно важны единство прокурорской системы, ее централизация, независимость, гласность.

Следует отметить, что закрепленный в Законе о прокуратуре принцип независимости прокуратуры при осуществлении полномочий не означает ее бесконтрольности. В связи с этим в первую очередь надо назвать ее определенную подконтрольность Президенту и Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» ежегодно представляет Президенту страны (гаранту Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина) и палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Этот доклад не только содержит информацию о конкретных мероприятиях, осуществленных прокуратурой за истекший год, но и определяет стратегию прокурорского надзора в целом и отдельных направлений работы по укреплению законности и правопорядка, в том числе проблемы, требующие решения на государственном уровне. Доклады Генерального прокурора и его заместителей по отдельным аспектам состояния законности и правопорядка в стране систематически заслушиваются на заседаниях палат Федерального Собрания.

Прокурорский надзор был и остается основной и универсальной формой государственного контроля за исполнением всех действующих законов на всей территории страны от имени Российской Федерации.

Место прокуратуры в системе государственных институтов определяется прежде всего содержанием осуществляемых ею функций. К числу важнейших из них относятся: 1) прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 4) участие прокуроров в рассмотрении дел судами; 5) участие в правотворческой деятельности; 6) международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с соответствующими органами других государств и международ-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

11

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

ными организациями. Выполнение каждой из них способствует укреплению российской государственности, защите прав и свобод граждан, повышению ее авторитета в российском обществе и на международном уровне

Следует особо отметить надзор за исполнением законов органами власти и законностью издаваемых ими правовых актов, являющихся одним из важнейших инстру-

ментов обеспечения законности в экономике, экологии, социальной и других сферах жизни общества. В число приоритетных направлений надзорной работы прокуратуры также включено правовое сопровождение национальных проектов, выявление и пресечение нарушений законов, допускаемых в ходе их реализации. От результатов этого вида надзорной деятельности во многом зависит состояние законности в стране в целом, поскольку обеспечивается соответствие деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству.

Несомненным преимуществом прокуратуры в деле обеспечения надзорными средствами и методами режима законности является ее организационное построение, основанное на принципах единства и централизации прокурорской системы, что позволяет прокуратуре эффективно решать задачи по обеспечению единства правового пространства России.

Вот почему преобразования в экономике и социальной сфере, предпринимаемые в настоящее время, ставят перед органами прокуратуры все новые задачи, в соответствии с которыми осуществляется выбор приоритетов прокурорской деятельности. К решению новых задач прокуратуру подготовил многолетний опыт ее работы в различных условиях

Важным и постоянным приоритетом является надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, при котором наиболее полно реализуется право-

защитная функция ее деятельности3. Проводя эту работу наряду и во взаимодействии с другими государственными институтами, прокуратура применяет присущие только ей полномочия, средства и методы, которых нет у других субъектов правозащитной деятель-

ности

Особую социальную значимость приобретает предупреждение, выявление, пресечение и устранение прокуратурой нарушений прав и законных интересов таких социально уязвимых групп граждан, как пенсионеры, инвалиды, дети и подростки и другие слабозащищенные категории населения

Дебаты о месте прокуратуры в системе органов государственной власти не утихают длительное время. Этому в немалой степени способствует и то, что ст. 129 Конституции Российской Федерации, посвященная прокуратуре, оказалась в главе 7 «Судебная власть».

Прокуратура не может быть отнесена ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви государственной власти. Но это не означает, что в ходе развития государства и общества место и роль прокуратуры в системе разделения властей, в конституционной системе государственных органов Российской Федерации не могут претерпеть изменения.

В современном мире нет единой модели, определяющей цели, задачи, принципы организации, функции, виды и направления деятельности прокуратуры. Прокуратура представляет собой институт, порожденный объективными потребностями исторического развития страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики, традициями, менталитетом ее граждан.

И здесь очень важно, чтобы проводимые реформы, связанные с изменением роли, функций и полномочий прокуратуры, действительно вызывались потребностями развития общества, а не стремлением привести деятельность прокуратуры в соответствие с какими-то несуществующими нормативами. Не менее пагубно, как показывает практика, слепое копирование опыта так называемых

3 См.: Чайка Ю.Я. О правозащитной деятельности Генпро куратуры // Рос. газ. 2010.10 нояб.

12

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

передовых стран4 или непродуманное, проводимое без широкого обсуждения «реформирование», когда при этом совершенно не просчитывается возможный отрицательный эффект как для защиты прав личности, так

идля общества и государства в целом. Изменения и дополнения, внесенные

Федеральным законом от 05.06.2007 № 87ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее – УПК РФ) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», существенно сократили полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия. Прокурор лишен ряда сугубо надзорных полномочий, которые традиционно и вполне обоснованно были ему предоставлены не только Уставом уголовного судопроизводства 1864 г., но и УПК РСФСР и УПК РФ.

Практика применения норм действующего УПК РФ о надзоре за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования позволяет с полной уверенностью утверждать, что в условиях возросшей процессуальной самостоятельности следственных органов оставшихся у прокурора полномочий было явно недостаточно для осуществления эффективного надзора за их деятельностью в целях обеспечения законности и правопорядка, что в определенной мере привело к нарушению правозащитного механизма в этой сфере правоотношений. На это постоянно обращала внимание Генеральная прокуратура, об этом говорилось и в рекомендациях парламентских слушаний, прошедших в Совете Федерации в мае 2008 г. Часть прежних полномочий прокурора законодатель восстановил Федеральным законом от 28.12.2010 № 404ФЗ. Однако в полной мере допущенные в ходе реформирования УПК перекосы еще не устранены. Одним из таких перекосов является монополизм Следственного комитета

восуществлении уголовного преследования,

втом числе и в отношении собственных следователей и руководителей следственных органов. Но, как известно, никто не может

4 Процессы, происходящие сейчас в странах Евросоюза и в США, особенно в экономической и финансовой сфере, вряд ли позволяют нам безоговорочно считать эти государства идеалом и образцом для подражания.

быть судьей в собственном деле. В связи с этим по поручению Президента Российской Федерации был подготовлен законопроект,

всоответствии с которым право возбуждения уголовных дел в отношении сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и производство по этим делам предварительного расследования будет отнесено к компетенции прокуратуры. Мы также полагаем, что полномочия прокурора должны включать в себя и возбуждение уголовных дел, и производство расследования по делам в отношении судей, прокуроров и адвокатов как профессиональных участников судопроизводства. Существующая в стране ситуация, когда прокурор лишен права возбуждать уголовные дела при выявлении явных признаков преступлений, противоречит мировой практике и здравому смыслу.

Неменьшие проблемы для человека и для общества создало, на наш взгляд, и реформирование участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции, которое по своей сути имеет ярко выраженное превентивное и правозащитное назначение. Неслучайно в Судебном уставе 1866 г. указывалось: «Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственных имуществ, до Государева имущества, а также лиц, которые не способны защищать себя, и потому нуждаются

вопеке государственной власти».

Однако введенный в действие в феврале 2003 г. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ) существенно сузил основания обращения прокурора в суды общей юрисдикции с исками и заявлениями, вступления в уже начатый процесс для дачи заключения по делу, принесения представлений о пересмотре судебных постановлений. Первоначальная редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ наделяла прокурора правом обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина лишь в случае, когда последний по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам был лишен возможности самостоятельно сделать это. При этом критерии отсутствия возможности самостоятель-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

13

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

ного обращения гражданина в суд законом определены не были. Авторы законопроекта, ставшего нынешним ГПК РФ, рассуждая с позиций состязательности и диспозитивности, не учли существующие реальные трудности в доступе граждан к правосудию. А это и отсутствие у большей части населения необходимых юридических знаний для самостоятельного обращения в суд и защиты в суде своих интересов, и низкий уровень доходов граждан, не позволяющий пригласить для представительства в суде высококвалифицированных адвокатов, в сочетании

сотсутствием системы оказания бесплатной юридической помощи1 . Это и только формирующиеся правовые традиции, связанные

сотстаиванием своих прав в суде, которые, например, во многих странах Европы складывались веками. Это и вытекающее отсюда недоверие к правосудию части граждан, считающих судебный способ защиты прав сложным, долгим по времени и затратным. Все это приводило к тому, что не просто полномочия прокурора были ограничены – тысячи и тысячи граждан России по существу были лишены возможности защитить свои права в жизненно важных сферах, оказались один на один с произволом местных властей и представителей недобросовестного бизнеса, а прокурор не мог выступить в их защиту от имени государства.

По инициативе Президента Российской Федерации в ст. 45 ГПК РФ были внесены изменения. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ (в ред. от 05.04.2009 № 43-ФЗ) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В суд может быть направлен иск (заявление) прокурора в защиту любого человека, который обратился к прокурору для защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредствен-

1 Государственные юридические бюро для оказания бес платной юридической помощи были созданы Министерством юстиции Российской Федерации лишь в нескольких субъектах Российской Федерации в порядке эксперимента.

но связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; прав

всфере образования.

Ихотя изменения лишь частично восстановили прежние полномочия органов прокуратуры в гражданском процессе, тем не менее это позволило прокурорам более эффективно отстаивать в судебном порядке права граждан.

Так, в первом полугодии 2011 г. прокурорами в порядке гражданского судопроизводства в суды общей юрисдикции направлено

вобщей сложности 578 673 иска (заявления). Из них 534 524 иска (заявления) предъявлены в интересах граждан и неопределенного круга лиц, в том числе о нарушении пенсионных и иных социальных прав – 39 484 иска (заявления).

В интересах трудящихся в суды прокурорами за этот же период было направлено 301 657 исков (заявлений) о взыскании задолженности по заработной плате на сумму более 4,3 млрд руб. (в 2010 г. более 555 тыс. исков (заявлений) на общую сумму около 9 млрд руб.).

В интересах несовершеннолетних направлено 62 462 иска и заявления, в том числе о защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – 7743 иска. О результативности обращений прокуроров в суды в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних свидетельствует тот факт, что почти 90% исков прокуроров удовлетворяется или производство по делу прекращается ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора.

Защищая права и законные интересы ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, что является приоритетным направлением деятельности прокуратуры, прокуроры оспаривали в судах общей юрисдикции незаконные решения уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления о снятии ветеранов с учета в качестве нуждающихся в улучшении жилищных

14

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

условий; заявляли требования о взыскании за счет средств федерального бюджета недополученных ветеранами Великой Отечественной войны сумм субсидий на приобретение жилья, о проведении капитального ремонта жилых помещений, о нарушениях пенсионного законодательства.

А сколько еще людей могла бы защитить прокуратура, если бы законодатели подошли более разумно к полномочиям прокурора

вгражданском процессе!

Всовременных условиях должны быть задействованы дополнительные механизмы правовой защиты личности, что может быть достигнуто за счет расширения полномочий прокуроров на инициирование возбуждения гражданского дела, пересмотра судебных постановлений по гражданским делам в апелляционном, кассационном и надзорном порядке.

Еще более ограниченными в ходе реформирования законодательства оказались полномочия прокурора по участию в арбитражном процессе. Увы, но приходилось слышать речи о том, что прокурору вообще нечего делать там, где спорят хозяйствующие субъекты, что государство не должно вмешиваться

вэкономические отношения, что рынок все сам отрегулирует. В результате ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) позволяет прокурору обращаться в арбитражный суд только с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с исками о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти и местного самоуправления, государственными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями и юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия государства или муниципальных образований, и применении последствий недействительности ничтожных сделок. Эти ограничения не позволяют прокурорам эффективно защищать интересы общества и государства

вэкономической сфере, в том числе бороться с так называемым рейдерством. В Государственную Думу рядом членов Совета Федерации направлялся проект федерального закона «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (о полномочиях прокурора в арбитражном процессе). Эту статью предлагалось дополнить положениями о праве прокурора обращаться с заявлениями об истребовании имущества из чужого незаконного владения, с исками в защиту интересов государства, муниципальных образований и публичных интересов, а также иными исками

вслучаях, специально предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, в законопроекте предлагалось предусмотреть право прокурора вступить в начавшийся процесс по делам о несостоятельности (банкротстве) на любой стадии. При этом никоим образом не предлагается ввести представительство прокурором интересов какого-либо юридического лица, против чего выступали известные теоретики арбитражного процесса.

Проект закона был одобрен Правительством Российской Федерации, Администрацией Президента Российской Федерации. Пока против проекта закона выступает руководство Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, усматривая попытки восстановить положения, существовавшие до принятия АПК РФ 2002 г., что якобы не соответствует международным стандартам. Здесь нелишне напомнить, что каких-либо единых международных правил и стандартов

вэтой сфере не существует. Реалии же развития российской экономики, в частности высокий уровень ее криминализации, показали полную несостоятельность утверждений о «невмешательстве государства» и «саморегулировании рынка». Поэтому частичное восстановление полномочий прокурора в арбитражном процессе может дать только положительный эффект в обеспечении законности в экономической сфере. А это представляет несоизмеримо большую ценность, чем приведение полномочий прокурора в формат неких умозрительных построений.

Важным направлением деятельности российской прокуратуры в соответствии с Фе-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

15

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

деральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике система этих органов подвергается изменениям (одни органы упраздняются, другие создаются и т.д.). Координирующая функция возлагается не только на прокуратуру, но и на другие органы. Поэтому необходимость усиления противодействия преступности на основе согласованных усилий всех субъектов антикриминальной деятельности, в особенности создание государственной системы профилактики правонарушений, требует новых подходов к организации координации в этой сфере, дополнительной регламентации задач и полномочий прокуроров, других правоохранительных органов. В связи с этим возникает проблема уточнения статуса прокуратуры в системе координационных отношений. Нуждается в совершенствовании нормативно-правовая основа координации

И безусловно, качественно новой должна стать роль прокуратуры на общегосударственном уровне в координации усилий по решению острейшей проблемы особой социальной значимости – борьбы с коррупцией, которая, по оценке Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, является самой тяжелой болезнью, поразившей общество2

С принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» на органы прокуратуры возложено новое направление деятельности – проведение антикоррупционной экспертизы. В период с 2009 по первое полугодие 2011 г. прокурорами в целях устранения из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов принесено 57 364 протеста, в суды направлено 1905 заявлений, внесено 4671 представление. В результате прокурорского реагирования коррупциогенные факторы были исключены из 84 696 нормативных правовых актов и их проектов.

2 Медведев Д.А. Вступительное слово на заседании Совета по противодействию коррупции. 30 сентября 2008 г. Опубликовано на официальном сайте Президента Российской Федерации http://kremlin.ru/transcripts/1566.

Это подтверждает, что деятельность прокурора и на данном новом направлении является достаточно эффективной. Вместе с тем считаем, что механизм обеспечения исполнения требований прокурора, направленных на устранение коррупциогенных факторов, нуждается в совершенствовании,

втом числе, возможно, и путем расширения оснований для обращения прокурора в суд.

Подводя итог изложенному, отметим, что реформирование прокуратуры необходимо

всоответствии с объективными потребностями развития общества. Но оно не нанесет ущерб интересам граждан, общества и государства лишь в том случае, если будет проводиться в целях стабилизации законности и правопорядка, преодоления правового нигилизма, совершенствования судебной системы, развития института Уполномоченного по правам человека, формирования полноценных институтов правового государства, повышения правовой культуры и усиления саморегулирующихся начал в жизни общества. Иначе говоря, нужна не «революция»,

апоступательное развитие по упрочению и расширению накопленного прокурорскими органами опыта решения государственных задач методами прокурорского надзора

Созданная еще в 1722 г. в переломный период истории России прокуратура выдержала испытание временем и стала неотъемлемой частью нашей государственности. Поэтому нельзя признать состоятельной позицию тех представителей научных и общественно-политических кругов, которые вопреки историческим фактам и результатам работы прокуратуры пытаются связать «родословную» прокуратуры лишь с советским периодом отечественной истории (хотя и в нем было много соответствующих реалиям того времени положительных моментов). Подобный взгляд противоречит как эволюции функционального статуса прокуратуры в период реформ, так и ее практической деятельности, очевидному вкладу в обеспечение законности, защиты прав человека и гражданина, публичных интересов общества и государства

Сучетом реалий развития общества и государства необходимо сохранить и преумножить правозащитный потенциал прокурату-

16

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

ры в целях его эффективного использования в процессе построения правового государства и гражданского общества. Полномочия прокуратуре нужны не для укрепления собственной власти и не для удовлетворения амбиций, а прежде всего для выполнения обязанности, установленной ст. 2 Конституции Российской Федерации, – защиты прав и свобод человека и гражданина, которая неразрывно сочетается с защитой интересов государства и общества.

Подтверждением сказанному служит законодательное наделение органов прокуратуры по инициативе Президента России новыми полномочиями в сфере организации проверок деятельности хозяйствующих субъектов, ведения статистики о состоянии преступности, раскрываемости преступлений и следственной работе. Не говоря о том,

что по поручению Президента страны органы прокуратуры занимались и занимаются вопросами соблюдения законности в сфере ЖКХ, ценообразования на медикаменты, обеспечения безопасности на транспорте и др.

Полагаем, что в целом характер диктуемых обстановкой функциональных и структурных перемен в организации и деятельности органов прокуратуры таков, что они не могут быть введены отдельными разрозненными изменениями и дополнениями в действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Для этого требуется принятие нового закона, регулирующего организацию и деятельность этого государственно-правового института, в полной мере соответствующего современному этапу развития российского общества.

Александр Григорьевич ЗВЯГИНЦЕВ

заместитель Генерального прокурора Российской Федерации,

государственный советник юстиции 1 класса

Три века российской прокуратуры1

Вканун памятной даты в истории проних лет – с середины XVII в. Именно в те куратуры как никогда хочется окувремена, как показывает анализ законодануться в ее прошлое и вспомнить, тельства, начинают вполне зримо склады-

«откуда есть и пошла» в России эта инсти-	ваться первые предпосылки к возникнове-
туция общества. И если вполне справедли-	нию прокуратуры в нашем Отечестве.
во точкой отсчета учреждения органов про-
куратуры мы считаем 12 января 1722 г., то	1 Статья освещает наиболее яркие страницы истории про
историю развития института власти проку-	куратуры досоветского периода и подготовлена по мате-
	риалам книги «Законоблюстители», которая увидит свет в
рора смело можно отслеживать с более дав-	2012 г.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

17

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Чуть более 70 лет потребовалось России, чтобы утвердиться в необходимости создания прокуратуры. Срок для матери-истории, прямо скажем, более чем скромный.

«Сей чин яко око наше»

Вправление Петра I самодержавная монархия приобрела характер абсолютной. Император Всероссийский стал не просто монархом «абсолютным», но и «неограниченным, и повиноваться ему не только за страх, но и за совесть» теперь «сам Бог повелевал». Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры, как местные, так и высшие.

Без дрожи в руках Петр Великий насаждал новые, непривычные для Российского государства порядки, создавал органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Формировались регулярная армия и полиция, преобразовывалось местное управление. Приказы, сохранявшиеся частично, уступали место коллегиям. Боярскую думу сменил Правительствующий Сенат. С организацией Святейшего Синода император добился полного подчинения церкви своей власти. Существенно обновлялось и российское законодательство. Последовательная и решительная деятельность Петра дала России законы, покоившиеся на монолитном государственном начале.

Впервые годы царствования Петра I во главе управления государством стояла Боярская дума, хотя и основательно им «причесанная». Туда входили уже не только представители знатных родов, которые ранее окружали трон, но и другие, выслужившиеся при царе люди. Изменилась и роль Боярской думы, хотя она все еще собиралась на так называемые совещания. Петр I, уезжая за границу, имел обыкновение поручать управление не Боярской думе, а отдельным приближенным к нему вельможам. Так продолжалось до 1711 г.

Покидая пределы России по случаю войны с Турцией, 22 февраля 1711 г. царь издал указ «Об учреждении Правительствующего Сената и бытии при оном розрядному столу

вместо розрядного приказа, и по два комиссара из губерний».

Вскоре, 2 марта этого же года, для всеобщего сведения было объявлено, что для «всегдашних» отлучек «определен управительный сенат, которому всяк и его указам будет послушен так, как нам самому, под жестоким наказанием или смертью, по вине смотря».

Прошло совсем немного времени, и учрежденный лишь «для отлучек» государя Правительствующий Сенат становится постоянно действующим и в его присутствии, т. е. становится высшим правительствующим учреждением государства. Тогда же ему были приданы и высшие судебные функции.

В Правительствующий Сенат вначале входили девять высших сановников России: граф И.А. Мусин-Пушкин, князь П.А. Голицын, князь М.В. Долгорукий, Т.Н. Стрешнев, Г. Племянников, князь Г.И. Волконский, М.М. Самарин, В.А. Апухтин и Мельницкий. В следующем году к ним присоединился и князь Я.Ф. Долгорукий.

Конечно, не все шло гладко. И не сразу

вполную силу заработал Сенат – инерция и ностальгия по прошлому еще у многих были слишком велики. Многие члены коллегий и сенаторы не являлись исключением. Но доверие императора к своему детищу – к созданному коллегиальному органу было большое, и надежды на него он возлагал немалые. Однако, судя по всему, столь же большое было и недоверие царя к самим сенаторам, ведь недаром законодательство того времени переполнено нормами, которые постоянно напоминают членам Сената об их обязанностях.

Выдающаяся заслуга Петра I заключалась

втом, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, затем –

прокуратура.

Фискалитет, безусловно, на одном из этапов своего развития сыграл положительную роль в обеспечении единообразного применения законов и даже в борьбе с преступностью. Однако признать, что он был старшим, да еще и кровным братом прокуратуры, было бы слишком смело. В то же время было бы глупо отрицать, что институт фискалов стал

18

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

той предтечей, которая подготовила императора к мысли об учреждении в России прокуратуры. Хотя со всей уверенностью можно утверждать, что для принятия такого решения у государя были и другие резоны.

Должности фискалов были учреждены указами от 2 и 5 марта 1711 г. Обер-фискал состоял при Правительствующем Сенате, но назначался непосредственно государем. Фискалы действовали при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» обо всех нарушениях закона, злоупотреблениях, воровстве и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели право посещать все присутственные места, требовать для просмотра дела и документы.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы имеется множество недостатков. Обер-фискал имел право в случае обнаружения злоупотреблений со стороны сенаторов вызывать их в суд. Однако воспользоваться этим правом он фактически не мог – ведь он сам подчинялся тому же Сенату. К тому же, пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, сами таким образом погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, и само слово «фискал» приобрело такое же значение, как «ябедник», «доносчик».

Мало помог и указ Петра I «О должности фискалов» 1714 г., в котором прямо прописывалась ответственность фискалов за ложные доносы. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высший государственный орган – Правительствующий Сенат. Правда, иногда государь поручал контролировать сенатскую деятельность наиболее доверенным лицам, таким как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически.

Петр I, принявший в 1721 г. титул императора, понимал, что нужно создать новый

институт общества, стоящий как бы над Правительствующим Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями, который бы ревностно следил, как принятые им законы выполняются, – ведь практически отовсюду выглядывала дореформенная Россия, одетая в новый европейский кафтан, который ей везде жал и дисциплинировал, чем создавал большое неудобство. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней состоялся 12 января 1722 г. Вслед за этим были учреждены должности прокуроров при надворных судах

С образованием прокуратуры фискалитет утратил самостоятельное значение. Оберфискал (с 1723 г. – генерал-фискал) был подчинен непосредственно генерал-прокурору. Фактически же фискальная служба оказалась ненужной, но окончательно она была ликвидирована только при императрице Екатерине II (в 1775 г.).

Прокуратура создавалась в России прежде всего как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Полномочия, методы и формы работы, а также задачи, стоящие перед генерал-прокурором, в корне отличались от тех, которые были раньше у фискалов. Генерал-прокурор обязан был не только, а точнее сказать, не столько фиксировать нарушения закона, сколько их предупреждать. И на это ему были даны полномочия – он мог приносить протест с правом приостановления дела, о чем сообщал императору.

*

Первым генерал-прокурором 18 января 1722 г. стал Павел Иванович Ягужинский. Представляя его сенаторам, император Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть»

Прошло более трех с половиной месяцев, прежде чем появился указ, четко очерчивающий функции генерал-прокурора и прокуратуры в целом: «О должности генерал-прокурора» (27 апреля 1722 г.). Русский исследователь В.И. Веретенников на-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

19

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

шел пять редакций «Должности». Название самой ранней редакции, найденной среди документов, относящихся к 18 – 20 января 1722 г., «О генерал-прокуроре, то есть стряпчем от государя и от государства», отличалось от названия окончательной. Первый пункт этой редакции остался практически без изменений. Другие пункты первой и последующих редакций претерпели существенные изменения. По первоначальному замыслу Петра I генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и прежде всего в ее центральных учреждениях, т.е. быть как бы «сердцем всего государства», стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои права.

Впоследствии Петр I отказался от такой всеобъемлющей функции генералпрокурорской должности, ограничив ее надзором за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Правительствующего Сената.

Тем не менее постепенно П.И. Ягужинский и его помощник, обер-прокурор, расширяли сферу своей деятельности. Но главное внимание они все же сосредоточили на контроле за повседневной деятельностью Правительствующего Сената. Генералпрокурор прилагал немало усилий, чтобы навести там элементарный порядок. Очень скоро Ягужинский сумел занять центральное место в государственном управлении. Русский историк В.О. Ключевский писал: «Генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке».

Даже иностранцы отмечали, что генералпрокурор по своей силе и влиянию стал вторым лицом в государстве.

Функции генерал-прокурора по отношению к подчиненным прокурорам закреплялись в пункте третьем указа «О должности генерал-прокурора», в котором говорилось, что он должен «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали».

Подобно тому как генерал-прокурор был «оком» государя, все подчиненные ему чины прокурорского надзора были «оком» генералпрокурора. Прокуроры при коллегиях, надворных судах и других учреждениях, губернские прокуроры были независимы от местных органов, действовали именем генерал-прокурора под его непосредственным наблюдением и покровительством.

Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если это не помогало, использовал право принесения протеста, который приостанавливал исполнение того действия или постановления, где прокурор усмотрел нарушение. Генералпрокурор, получив «доношение» своего подчиненного, как правило, «инстиговал» его, т. е. принимал меры к быстрому и правильному рассмотрению. Зачастую по таким «доношениям» с подачи генерал-прокурора принимались специальные сенатские решения

При преемниках Петра I прокуратура переживала не лучшие свои времена. В 1726 г. П.И. Ягужинский, оставаясь формально в должности генерал-прокурора, отправился с дипломатической миссией в Польшу. Его место в Сенате занял обер-прокурор Бибиков, а последнего сменил Воейков. Фактически прокуратура как надзорный орган пришла почти в полное забвение. В 1730 г. императрица Анна Иоанновна предприняла попытку восстановить прокуратуру в прежней силе. Для этого 2 октября 1730 г. она издала специальный указ.

Прошел год, и П.И. Ягужинский после острой схватки с любимцем императрицы Бироном, по свидетельству современников, «с радостью воспринял весть о назначении его послом в Берлин вместо ссылки в Сибирь». Прокуратурой стал управлять Анисим Маслов, человек своеобразный. С одной стороны, он старался не конфликтовать с Правительствующим Сенатом, а с другой – иногда проявлял такую твердость,

20