vestnik_6_2011

ВЕСТНИК АКАДЕМИИ

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Научно-практический журнал Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Основан в 2007 году

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Учредитель издания:

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Редакционный совет:

О.С. Капинус, С.Г. Кехлеров

Главный редактор: О.С. Капинус Заместитель главного редактора: Ф.М. Кобзарев Ответственный секретарь: С.В. Скляров

Редакционная коллегия:

В.Г. Бессарабов, Т.А.Боголюбова, А.Ю. Винокуров, Т.А. Диканова, А.И. Долгова, Н.П. Дудин, В.Н. Исаенко, Ю.Г. Казанцев, А.Х. Казарина, А.В. Кудашкин, Г.Л. Куликова, А.Н. Ларьков,

В.В. Меркурьев, Ю.Г. Насонов, С.В. Пархоменко, Н.И. Пикуров, В.П. Рябцев, А.Г. Халиулин, С.П. Щерба

Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС7728602 от 04.07.2007.

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Адрес редакции: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15. Телефон: [phone]. Факс: [phone].

E-mail: [e-mail]

Индекс в Агентстве «РОСПЕЧАТЬ» – 82370. Формат 60×90 1/8. Печ. л. 17.5.

Подписано к печати 20.12.2011. Тираж 1000 экз. Заказ № 5575.

Отпечатано в ОАО «Можайский полиграфический комбинат», 143200, г. Можайск, Московская обл., ул. Мира, д. 93.

Тел.: [phone] www.oaompk.ru; www.оаомпк.рф

Ответственность за достоверность сведений в опубликованных материалах несут авторы. Перепечатка материалов и использование их в любой форме, в том числе в электронных СМИ, возможны только с письменного разрешения редакции

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011

№ 6(26) 2011

Содержание

Прокуратура России: вчера, сегодня, завтра. Беседа с Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Прокуратура России: становление, развитие, современность

Кехлеров С.Г. Российская прокуратура: история, реформы и перспективы развития . . . . . 9

Звягинцев А.Г. Три века российской проку-

ратуры	17
Фридинский С.Н. История военной прокура-
туры	31

Капинус О.С. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в системе прокуратуры страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Функции и основные направления деятельности прокуратуры

Прокурорский надзор

Паламарчук А.В., Бессарабов В.Г. История

становления общего надзора и задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением федерального законодательства . . . . . . . . . . . . . . 47 Казарина А.Х. Закономерности развития прокурорского надзора за исполнением зако-

нов в сфере экономики

58

Бриллиантов А.В. Прокурорский надзор за законностью исполнения уголовных наказа-

ний

65

Уччас ие прокурора

в рассмотрении дел с дами

Амирбеков К.И., Егоров С.Е Халиулин А.Г.

Функции проку а уры России в уголовном су- допроизводстве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Насонов Ю.Г. Участие прокурор а в граждан- ском и арби тражном процессе . . . . . . . . . . . 81

Участи е п окурора в правотво рческой деятельности государс тва

Жидких А .А. Участи р оссийской прокурату- ры в фо рм ровании пр вовых основ ж изнедея- тельнос и общества и го уд рства 866

Координация п рав охранительнойй деятельности о борьбе

с пр ступн о ст ю

Ряябцев В.П. Про куратура в с истеме коор дина-

ции правоохранительной деятеельности п о борьбе

с п еступностью 91

Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации

Амиров К.Ф Прокуратура Татарстана: исто- рия и современность 101

Солдатова В.А. Работа Волжской природоох-

ранной прокуратуры	108
Диканова Т.А. Об истории транспортных про-
уратур	112
П отемкин Ю.А. История органов	прокура-

туры в закрытых административно-террито- риальных обрразованиях и на особорежимных

объект ах118

Международное

сотрудничество прокуратуры

Российской Федерации

Щерба С.П. Правовые механизмы междуна- родного сотрудничества органов прокууратуры

Российской Федерации 124

Науччные веести

К 655-летиюю Нюрнбергскогоо процесса. . . . . 131

Информация для системыы Российского ин-

декса нааучного цитировванияя . . . . . . . . . . . 1333

Информация для авторов

Требования к оформлению направляемых в редакцию рукописей

1.Рукопись прредставвляется на бумажнном и электронном носителях (текстовый редактор WinWord) либо по электронной почтте.

2.Текст, вкключая сноскии должжен быть наабран через 1,5 инттервала гарнитурой Times New Roman (кегль 14), без использования знаков ручноого переноса и двойныых прробелов разммеры полей: слева – 2,5 см, сверху, справа и сни-

зу – 2 см

3.Снооски должныы иметьь сквозную нумерацию и раасполагатться поостранично. Библиографический аппарат дол-

жен быть форммлен в соответсствии с ГОСТ Р 7.0.5 – 2008

4. Объъемм статей не доллжен превышшать 12 странниц объем иныхх матери лов согласовывается с редакцией.

5. К рукописи должны быть прилложены на русскомм и английскоом языках: аннотация (не более четырех предложений ) списсок ключеевых слов ( не более семи); информмация, соодержащщая фамилию, имя, отчество (полностью), должн остть и место рабооты (служб ы), учены е степпеннь и звание авторра.

Следуеет также указать свой почтов й дрес, телефоны, адрес электтронной почты, номер факса.

6.Рукоппись должна быть поодписана автором.

7.Работы, подготовленные еддинолично аспирантами или соискаттелями, рассматриваются при наличии положи-

тельной рецензии научного рууковоодителяя

8.Ответственнность за точноссть цитирования ссылок на законоодательство, фамилий и т.п. лежит на авторах.

9. Журнал яввляетсяя рецензируеммым. Если рукопись не сооответствует предъявляемым редакцией требованиям, а также при отриицателььной рецензии авторру нааправляеттсяя мотиввиррованный отказ. Редакционная коллегия оставля-

ет за собой право отклонить предлагаемую к публикаации работу

10. Плата за публиикациию с аввторов, в том исле аспирантов, не взимается.

Материалы следует направлятьь на e-mail редакции: [e-mail] или по адресу: 123022 г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.

Телефон: [phone]. Факс: [phone]

Прокуратура России: вчера, сегодня, завтра

Генеральный прокурор Российской Федерации действительный государственный советник юстиции Юрий Яковлевич ЧАЙКА . .

Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации доктора юридических наук, профессора Оксаны Сергеевны КАПИНУС

Уважаемый Юрий Яковлевич, в преддверии «О прокуратуре Российской Федерации» в юбилейной даты мы просим Вас отве- 1995 г. в качестве самостоятельной отрасли тить на вопросы, которые интересуют прокурорского надзора сферы соблюдения

читателей нашего профессионального издания.	прав и свобод человека и гражданина, и, как
Прежде всего, какие наиболее значимые пре-	показывает анализ правоприменительной
образования статуса прокуратуры Вы могли	практики последних лет, эта работа проку-
бы выделить в связи с произошедшими в послед-	рора становится все более востребованной.
ние десятилетия значительными изменения-	Следует также отметить, что в конце пер-
ми, касающимися задач, статуса и полномо-	вого десятилетия XXI в. на прокуратуру был
чий прокуроров, их роли в защите прав и свобод	возложен надзор в таких сферах, как проти-
граждан, в правовом обеспечении социально-	водействие экстремизму и коррупции, со-
экономического развития страны, националь-	блюдение прав субъектов предприниматель-
ной безопасности. Как можно оценить вклад	ской деятельности.
прокуратуры в развитие и укрепление закон-	С 2012 г. мы начинаем серьезную работу
ности и правопорядка в стране?	по осуществлению единого государственно-
	го статистического учета в сфере борьбы с
Оксана Сергеевна, думается, вначале сле-	преступностью, и вполне вероятно, что это
дует отразить то, что мы сумели сохранить,	не последние изменения, ожидающие нас в
несмотря на трудности переходного периода	обозримом будущем.
1990-х гг.	Оценивая вклад прокуратуры в развитие
Главное, прокуратура Российской Феде-	и укрепление законности и правопорядка
рации по-прежнему остается многофунк-	в стране, необходимо отметить, что многое
циональным государственным органом с	на этом направлении сделано. Об этом сви-
преобладанием надзорной составляющей в	детельствуют показатели нашей работы, ха-
ее деятельности. По этому вопросу факти-	рактеризующие реальное восстановление
чески устранены противоречия с нашими	нарушенных прав граждан, интересов го-
коллегами из зарубежных стран. Прокуроры	сударства и общества. Однако наши дости-
иностранных государств считают полезным	жения не должны создавать иллюзию успо-
опыт деятельности российской прокуратуры	коенности. Многое еще предстоит сделать.
вне уголовно-правовой сферы.	Всей своей деятельностью прокуратура, как
Немаловажным моментом является со-	и прежде, будет стремиться оправдать обще-
хранение и развитие прежде всего нашего	ственные ожидания на пути к построению
главного ресурса – кадрового состава, перед	правового государства
которым в последние годы ставятся все но-
вые задачи.	Юрий Яковлевич, законодатель ставит
Безусловно, отдельного внимания заслу-	перед прокуратурой объемные задачи в сфере
живает обособление в Федеральном законе	надзора за исполнением законов государствен-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

3

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

ными органами, осуществляющими контроль в сфере предпринимательской деятельности. На прокуратуру также, как Вы отметили, возлагаются обязанности по ведению единого государственного учета и статистической

отчетности о состоянии преступности, рас-

крываемости преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, что несомненно расширяет информационно-аналитические возможности прокуратуры. Можно ли констатировать, что в современных социально-

экономических условиях смещаются акценты

вориентировании потенциала прокуратуры на решение новых задач, формирование новых приоритетов?

Конечно, текущие приоритеты в деятельности прокуратуры обусловливаются состоянием законности и, соответственно, мерами, принимаемыми руководством страны для решения первоочередных задач на пути ее укрепления. Негативная характеристика состояния законности при осуществлении контрольных мероприятий в сфере предпринимательства, повсеместное распространение в этой сфере правонарушений, подрывающих авторитет власти, препятствующих здоровой конкуренции, объективно потребовали наделения прокуратуры новыми полномочиями. Эти полномочия, возложенные на органы прокуратуры, формируют принципиально новую систему укрепления законности в сфере защиты свободы экономической деятельности. Получая полную информацию о готовящихся проверках от всех контролирующих органов, прокурор имеет возможность предотвратить не только единичные факты нарушений свободы экономической деятельности, но и их массовые проявления, а значит – повысить эффективность правозащитной деятельности прокуратуры

вцелом.

Включение независимого арбитра в лице прокурора в процесс организации и проведения внеплановых проверочных мероприятий, формирования ежегодного сводного плана проверок в значительной степени способствовало снижению административного давления на бизнес. Это значит, что наделение органов прокуратуры такими полномочиями оправдало себя. За 2010 г. органами проку-

ратуры Российской Федерации рассмотрено около 45 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения выездных внеплановых проверок хозяйствующих субъектов, из которых половина была отклонена. В сводный план 2011 г. было включено только 597 тыс. проверок из 1,6 млн заявленных контрольными органами всех уровней.

В настоящее время в Генеральной прокуратуре Российской Федерации готовится проект концепции государственной автоматизированной системы правовой статистики, организуется разработка федеральной базы данных, которые будут предоставляться правоохранительными органами в ежедневном режиме

Как известно, еще со времен первых указов Петра I прокуратура как государственный институт по мере своего развития выполняла предназначение «блюстителя законности», «ока государева», а также координатора усилий структур и должностных лиц, которые сейчас принято называть правоохранительными органами. Однако усилий одних только правоохранителей в борьбе с преступностью оказывается явно недостаточно. Об этом свидетельствуют и законодательные акты, указы Президента Российской Федерации, направленные на противодействие коррупции, на усиление охраны правопорядка.

Каковы положение и роль органов прокуратуры в решении этих задач, требующих консолидации усилий не только правоохранителей, но и других государственных структур, возможностей институтов гражданского общества?

Роль прокуратуры в объединении усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью определяется кроме Закона о прокуратуре соответствующим Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации еще в 1996 г. За истекшее время произошли значительные изменения в системе и полномочиях правоохранительных органов, проявились определенные недоработки правового механизма принятия и исполнения ими совместных решений. Так, отсутствует нормативно-правовое определение понятия правоохранительных органов, что осложняет участие в координационной деятельности вновь создаваемых

4

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

после принятия Положения правоохранительных структур. Соответствующее определение, на наш взгляд, целесообразно дать в разрабатываемом проекте указа Президента Российской Федерации об утверждении нового положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором может быть модернизирована правовая регламентация этой функции прокуратуры с учетом правовых критериев отнесения госструктур к правоохранительным органам.

Наряду с этим сложилась практика определения законодательными актами и указами главы государства органов власти, уполномоченных осуществлять координационную деятельность по отдельным направлениям

исферам борьбы с преступностью (противодействие терроризму, незаконному обороту наркотиков, нарушениям в области финансово-кредитных отношений и т.п.). Так, Федеральная служба по финансовому мониторингу координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по предмету своей компетенции. Для организации борьбы с терроризмом создан Национальный антитеррористический комитет при координирующей роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Координирующая роль прокуратуры, вне всякого сомнения, будет возрастать, и правомерно говорить о прокуратуре как «координаторе координаторов». Безусловно, в сферу координационной деятельности будут вовлекаться и иные публичные структуры, а также институты гражданского общества, потенциал которых еще далеко не раскрыт

ис которыми прокуратура как координатор должна взаимодействовать в целях укрепления законности и правопорядка в стране.

Юрий Яковлевич, в своем докладе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2011 г. «О состоянии законности и правопорядка в 2010 г. и принимаемых мерах по их укреплению» Вы подчеркнули наличие значительных резервов правовых средств для оказания содействия укреплению государственного управления, совершенствования механизма защиты конституционных прав и свобод граждан, усиления борьбы с пре-

ступностью, особенно террористической и экстремистской направленности, с коррупцией. В какой мере удалось справиться с теми задачами и проблемами, о которых говорилось в докладе?

Осуществляя свои функции, и, думаю, с этим все согласны, прокуратура России играет важнейшую роль в обеспечении прав социально уязвимых групп населения, особенно детей и подростков, инвалидов, престарелых граждан, социальных, экономических, политических прав (свобод) населения в целом, а также охраны и защиты окружающей среды, прав потребителей, здоровья населения.

Оценивая эффективность использования прокурорами имеющихся правовых средств для обеспечения законности, можно однозначно утверждать, что нам удалось достигнуть определенных положительных результатов. За девять месяцев текущего года в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 2 184 290 нарушений законодательства, в том числе 149 497 незаконных правовых актов, в связи с чем приняты меры прокурорского реагирования. В результате восстановлены нарушенные трудовые, жилищные, избирательные, пенсионные права многочисленных граждан, устранены нарушения их прав в таких сферах, как здравоохранение, потребительские отношения, миграция.

Вместе с тем нам удалось решить далеко не все проблемы, связанные с борьбой с преступностью. По-прежнему нас не удовлетворяет качество оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования: по делам допускается волокита, распространены случаи нарушения конституционных прав граждан в процессуальной деятельности.

Убежден, что совместно с руководителями других правоохранительных органов мы способны переломить ситуацию и повлиять на улучшение результатов нашей общей работы.

Органами государственной власти принимаются необходимые решения, направленные на противодействие коррупции.

Прокуратура активизировала деятельность по противодействию коррупционным

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

5

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

правонарушениям. За девять месяцев 2011 г. выявлено 254 510 таких нарушений, что на 43% больше, чем за аналогичный период 2010 г. Действенным способом профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. По результатам проведенной работы за этот период выявлено 36 606 актов и проектов актов, содержащих коррупциогенные фак-

торы

Тем не менее отмечается снижение чис-

ла выявленных преступлений коррупционной направленности, что, на наш взгляд, обусловлено не уменьшением уровня коррупции

встране, а недостаточно эффективной работой правоохранительных органов в условиях крайне высокой латентности коррупции.

Реализация мероприятий в сфере противодействия терроризму еще не позволила добиться в 2011 г. существенных позитивных результатов. По сравнению с десятью месяцами 2010 г. количество зарегистрированных террористических актов возросло с 28 до 30.

Реальную угрозу приобретает экстремизм, использующий в качестве почвы для расширения своей деятельности сложности

всоциально-экономическом положении и внутриполитической жизни некоторых российских регионов.

Возникновению межнациональных конфликтов часто способствуют ошибки органов власти. Прокурорские проверки, проведенные в декабре 2010 г., свидетельствуют, что в кризисных ситуациях правоохранительные органы зачастую действовали разрозненно и малоэффективно.

Считаю, что государственная политика

вобласти противодействия экстремизму и терроризму должна формироваться адекватно повышению степени общественной опасности, прогнозу развития противоправной деятельности националистических, религиозных, этнических и иных организаций,

азначит, приобретать системный характер.

Врезультате действия законов, принятых

в2007 г. и в последующий период, создалось

положение, при котором органы прокурату-

ры были лишены функции предварительного следствия, а следственный аппарат прокуратуры выделен в самостоятельный Следствен-

ный комитет. Одновременно были сокращены и надзорные полномочия прокуратуры за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия. Как показала впоследствии практика, это негативно сказывается на результатах борьбы с преступностью. Каковы, на Ваш взгляд, пути развития следственного аппарата, и нет ли предпосылок для наделения прокуратуры функцией расследования преступлений, совершаемых следователями, что обеспечивало бы его объективность?

Не повлекло ли отсутствие полноценного прокурорского надзора ухудшение качества предварительного расследования и увеличение числа допускаемых в досудебном производстве нарушений закона?

Действительно, с момента создания в 2007 г. Следственного комитета органы прокуратуры утратили полномочия по проведению предварительного следствия. Любые изменения в сфере государственного строительства наряду с положительными сторонами сопровождаются и негативными процессами. Думается, что утрата прокурором полномочий по возбуждению уголовного дела либо прекращению уголовного дела (уголовного преследования), по изменению обвинения, отмене постановлений о привлечении в качестве обвиняемого не способствует усилению борьбы с преступностью и повышению качества предварительного расследования.

Но и в этих условиях, используя имеющиеся полномочия, российская прокуратура не перестала достаточно эффективно осуществлять надзор за исполнением законов органами расследования. Среди наиболее часто выявляемых прокурором нарушений – незаконное возбуждение уголовных дел, необоснованное привлечение к уголовной ответственности, незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, нарушение прав участников уголовного судопроизводства.

Представляется, что в ближайшее время российским законодателем будет завершен поиск оптимального соотношения полномочий прокурора, следователя и руководителя следственного органа, что обеспечит большую эффективность деятельности по противодействию преступности.

6

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Не исключено, что дальнейший этап реформы следственного аппарата Российской Федерации может состоять в создании единого следственного органа. Однако его образование требует дополнительных обоснований, взвешенного подхода. Кроме того, следует учесть и опыт других государств. Так, в Казахстане была попытка создания единого Государственного Следственного Комитета, но он просуществовал недолго (1995 – 1997 гг.) и был упразднен. В сентябре 2011 г. принято решение об образовании единого Следственного комитета в Республике Беларусь, и этот опыт тоже будет интересен.

Задачи обеспечения законности в досудебном производстве по уголовным делам с неизбежностью предполагают наделение прокурора правами по возбуждению уголовных дел, а также по производству расследования преступлений, совершенных следователями и, возможно, иными лицами с особым правовым статусом. Необходимо восстановить и другие полномочия прокурора в процессе уголовного преследования.

В последние годы руководством страны предпринимаются значительные усилия

по укреплению прокуратуры, полиции, орга-

нов безопасности, повышению деловой квалификации, социальной и правовой защиты их сотрудников, отбору кадров. Встречая 290-летний юбилей российской прокуратуры, как бы Вы охарактеризовали действующий кадровый состав прокуроров? Какие меры предпринимаются и намечены для дальнейшего укрепления кадров прокуратуры, которые могли бы с успехом и с честью выполнять сложные задачи укрепления законности и правопорядка?

В органах прокуратуры проводится активная работа по формированию и сохранению высокопрофессионального кадрового состава. Большое значение придается обеспечению трудовых и социальных прав работников органов и учреждений прокуратуры и членов их семей, совершенствованию профессиональной подготовки прокурорских работников и государственных гражданских служащих, укреплению служебной и трудовой дисциплины, профилактике коррупционных и иных правонарушений.

На начало текущего года штатная численность органов прокуратуры составила свыше 45 тыс. сотрудников, из них прокурорских работников – более 33 тыс. При этом около 45% прокуроров – женщины; на должностях государственной гражданской службы их 73%. В первом полугодии 2011 г. были поощрены 6284 прокурорских работника.

Вместе с тем мы жестко реагируем на факты нарушения присяги прокурора, совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника. Такие лица увольняются и привлекаются к установленной законом ответственности

При работе с кадрами особое внимание обращено на противодействие коррупции. С этой целью обеспечено представление прокурорскими работниками и государственными гражданскими служащими органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Действуют инструкции по составлению соответствующих документов, проверяется правильность и полнота их заполнения.

В целях обеспечения нравственной чистоты прокурорских кадров приняты Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепция воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации. Работа по совершенствованию системы отбора и воспитания кадров прокуратуры, их профессиональной подготовки является одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры. В этой работе активно участвуют ветераны органов прокуратуры.

Большое внимание уделяется также повышению квалификации прокурорских работников и гражданских служащих прокуратуры, осуществляемому в Институте повышения квалификации руководящих кадров, СанктПетербургском и Иркутском юридических институтах Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также в двух учебных центрах при прокуратурах Хабаровского края и Саратовской области.

Впервые в 2010 г. в Институте повышения квалификации руководящих кадров, а с 2011 г. также в Санкт-Петербургском и Иркутском юридических институтах органи-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

7

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

зована профессиональная переподготовка прокурорских работников, состоящих в резерве на выдвижение на должности прокуроров городов и районов.

Юрий Яковлевич, за почти 300-летнюю деятельность прокуратуры на благо государства Российского сложились проверенные временем традиции, сущностно характеризующие надзорную деятельность прокуратуры. Какие из них, на Ваш взгляд, оказались неподвластны историческим переменам?

С момента создания института прокуратуры Петром I прокурорская деятельность состояла в широком воплощении надзорного начала, нацеленного, в первую очередь, на соблюдение экономических интересов государства (в том числе путем борьбы с казнокрадством, обеспечения правильности ведения финансовых дел, поступления казенных доходов, исполнения финансовой отчетности, безубыточного для казны производства по подрядам и откупам). И в этой деятельности в первую очередь необходимо выделить фигуру прокурора как принципиального чиновника, стоящего на страже государственных интересов, борющегося с негативными проявлениями в социально-экономической и общественнополитической жизни.

В соответствии с Законом о прокуратуре одна из основных целей деятельности прокуратуры России – защита прав и свобод человека и гражданина наряду с защитой охраняемых законом интересов общества и государства

Правозащитная деятельность прокуратуры России основана на принципах гласности и открытости для гражданского общества. Прокуроры регулярно проводят встречи с представителями Общественной палаты Российской Федерации, правозащитных организаций и иных институтов гражданского общества, на которых обсуждаются наиболее острые и актуальные вопросы соблюдения прав человека. При этом непрерывно

совершенствуются формы такого взаимодействия.

Задачей современной российской прокуратуры является также обеспечение законности экономической деятельности, что неразрывно связано с соблюдением прав хозяйствующих субъектов.

Традиционно за органами российской прокуратуры сохраняются такие важные направления, как надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, поддержание государственного обвинения и участие в рассмотрении уголовных дел во всех судебных инстанциях.

Как и в дореволюционный период, предметом особой заботы прокурора остается надзор за законностью исполнения уголовных наказаний и содержания под стражей, что оказывает позитивное воздействие на функционирование всей уголовно-исполнительной системы. Прокурор выступает основным гарантом соблюдения прав лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, других местах принудительного содержания. В целом надзорная деятельность прокуратуры имеет решающее значение для поддержания законности в рассматриваемой специфической сфере.

Вместе с тем новые задачи, которые стоят перед прокуратурой Российской Федерации, требуют современных подходов к надзорной деятельности, что отнюдь не означает отказа от проверенных временем традиций. Главной из них продолжает оставаться неоспоримая востребованность со стороны государства и гражданского общества деятельности прокурора как государственного поверенного в делах законности

В январе 2012 г. мы отмечаем знаменательную дату – 290-летие создания в Российском государстве института прокуратуры. Я хотел бы пожелать всем работникам органов и учреждений прокуратуры дальнейших профессиональных успехов, крепкого здоровья и личного счастья.

8

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Сабир Гаджиметович КЕХЛЕРОВ

заместитель Генерального прокурора Российской Федерации,

государственный советник юстиции 1 класса

Российская прокуратура: история, реформы и перспективы развития

12января 1722 г. Указом Петра I учреждена российская прокуратура, целью деятельности которой

стало обеспечение средствами надзора осуществления его экономических, социальных и политических реформ. По замыслу императора прокурорский надзор был сформирован как институт обеспечения исполнения воли государя, действующих законов в деятельности государственного аппарата и фискальных органов, в местах содержания заключенных под стражу. Так в России возник институт прокурорского надзора, созданный с использованием элементов, как мы сказали бы сейчас, зарубежного опыта деятельности французской прокуратуры, шведских омбудсменов, немецких фискалов, переосмысленного применительно к российским реалиям.

С годами прокуратура стала неотъемлемым государственно-правовым институтом в системе государственного управления Российской империи, осуществлявшим на основании соответствующих нормативноправовых установлений гласный государственный надзор и контроль за исполнением действующего законодательства.

В ходе судебной реформы 1864 г. за прокурором была оставлена только функция поддержания государственного обвинения в суде, а также надзора за дознанием и следствием. Многие видные ученые и практики считали такой шаг ошибочным. Причем в этом вопросе сходились во взглядах и реакционеры, и либералы. Так, в 1896 г. круп-

нейший российский судебный деятель А.Ф. Кони писал: «Упразднение обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкою составителей судебных уставов». Он нашел образное сравнение реорганизации прокуратуры 1864 г.: «В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»1. В.Я. Фукс также утверждал, что «в столь обширном государстве, как Россия, прежний прокурорский надзор представлял самую надежную гарантию для правильного, единообразного и повсеместного исполнения законов всеми теми многочисленными учреждениями, которые не примыкали к судебному механизму»2.

Развитие организации и деятельности отечественной прокуратуры во второй половине XIX – начале XX в. проходило в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны; 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта. «Новая прокуратура» возглавлялась Генералпрокурором – Министром юстиции и в сравнении с губернской прокуратурой оказалась

1 Кони А.Ф. Дмитрий Александрович Ровинский. Собр. соч. Т. 5. М., 1968. С. 7.

2 Фукс В.Я. Следователи, обвинители, защитники // Рус ский вестн. 1866. Янв. С. 119.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

9

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

более самостоятельной и независимой от местных властей. Так продолжалось до 1917 г.

После Октябрьской революции в соответствии с марксистской доктриной о сломе буржуазного государственного аппарата органы прокуратуры поначалу были ликвидированы (Декрет о суде № 1 от 24.11.1917). Но уже 26 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, ознаменовавшее создание прокуратуры социалистического российского государства – РСФСР.

В Положении были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, ставшие на длительный период времени традиционными: общий надзор; надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за производством предварительного расследования; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений. На прокуратуру была возложена и функция конституционного контроля, ранее принадлежавшая Верховному Суду.

Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г. Постановление ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР» выделило из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры

иследствия, подчинив их непосредственно Прокурору СССР. Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила важнейшие вопросы организации и деятельности прокуратуры как единой системы органов в масштабах Советского Союза. В 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором получили развитие конституционные установления, регламентирующие деятельность прокуратуры.

Дальнейшему усилению централизации

иединства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон)

СССР, принятая в 1977 г., в которой прокуратуре была посвящена самостоятельная глава (гл. XXI, ст. 164 –168). В ней раскрывались основополагающие принципы не толь-

ко организации, но и деятельности органов прокуратуры В соответствии с Конституцией в 1979 г. был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР».

Таким образом, проблемы прокурорского надзора: его предмет, пределы, полномочия прокуроров, правовые средства прокурорского реагирования, а также обязанности субъектов надзора неизменно находились в сфере внимания законодателя. Однако действительность государственной и общественной жизни в рассматриваемый период была такова, что не только правовое регулирование реально определяло надзорную практику. Прокуратура фактически занималась всеми проблемами, важными на данный момент для страны и общества: от юридического ликбеза до сохранения и использования минеральных удобрений, от воспитания несовершеннолетних до борьбы с простоями вагонов, приписками, падежом скота, бесхозяйственным использованием техники и оборудования.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры России явилась реализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15.11.1991 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст. 176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет на базе действовавших на территории РСФСР органов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. С момента ликвидации прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Взамен него Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», который начал действовать с 18 февраля 1992 г. Проект закона был подготовлен Прокуратурой РСФСР. В этом Законе впервые была предпринята попытка ограничить сферу прокурорских проверок теми случаями, когда требовалось непосредственное прокурорское реагирование, были четко обозначены и другие направления деятельности. Но жизнь вносила свои коррективы. Конечно, органам

10