vestnik_6_2011

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Юрий Генрихович НАСОНОВ

кандидат юридических наук, старший советник юстиции

Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе

Особую роль в утверждении правовых начал в жизни общества и государства играет прокуратура Российской

Федерации, которая в отличие от других органов государственной власти обладает огромным правозащитным потенциалом, реализуемым в том числе и в современном гражданском судопроизводстве. Сложившиеся формы участия прокуратуры в современном гражданском судопроизводстве – это результат эволюции Российского государства, теоретических воззрений и практики прошлых лет

Прокуратура Российской Федерации как самостоятельный государственный институт была учреждена в 1722 г. Петром I, полагавшим, что она должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех лиц, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I думал и о защите интересов граждан. Поэтому 17 апреля 1722 г. им был издан Указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить…»1

Исследуя деятельность прокуратуры времен Петра I, Н.В. Муравьев писал, что предметом наблюдения прокуроров было точное исполнение присутственными местами и должностными лицами законов и

1 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Т. 18. Кн. 9. М., 1993. С. 441.

регламентов, а также быстрое продвижение

иправильное решение дел. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко», «чтобы то или другое установление свою должность хранило и во всех делах истинно, ревностно без потеряния времени, по указам и регламентам отправляло и чтобы оно при этом в своем звании правильно

инелицемерно поступало и, наконец, чтобы не на столе только дела вершились, а самым действом указы исполнялись»2 . Для достижения указанной цели прокуроры лично присутствовали в заседаниях судебных мест и могли в любое время просматривать любые дела и требовать сведения как «об их положениях, так и вообще об исполнении указов, за которым они тщательно следили по особой книге с собственноручными отметками»3

То есть такие формы участия прокурора при рассмотрении гражданских дел в судах, как возбуждение гражданского дела и вступление в процесс для дачи правового заключения по делу, сложились со времен Петра I.

После судебной реформы 1864 г. в связи с принятием Устава гражданского судопроизводства была существенно пересмотрена концепция прокурорской деятельности.

Врезультате судебные уставы значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе, а также изменили методы его осуществления. Главным итогом их стало то, что они обязали прокурора уча-

2 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889. С. 280.

3 Там же. С. 289.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

81

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

ствовать в процессе лишь по некоторым ка-			Прокуратура в качестве «защитника за-
тегориям дел. В силу недостаточности пре-			кона» должна была помогать суду оставаться
доставленных прокурору полномочий он не			беспристрастным в тех делах, где одна из сто-
мог активно способствовать вынесению су-			рон отсутствует либо не может в силу своего
дом законного и обоснованного решения,			положения или состояния здоровья долж-
и, как следствие, заключение прокурора в			ным образом защищать свои права. В от-
большинстве случаев превратилось «в пу-			личие от адвоката прокурор в гражданском
стую формальность, тягостную для проку-			процессе должен был «защищать не пра-
роров, не нужную для суда и смешную в гла-			ва лиц или ведомств, а самую силу закона».
зах публики»4. В 1905 г. русский судебный			Главным итогом принятия судебных уставов
деятель Г.Л. Вербловский писал: «В таком			1864 г. стало то, что они обязали прокурора
виде, в каком участие прокурора в граж-			участвовать в процессе по некоторым кате-
данском процессе проявляется в действи-			гориям дел
тельности, оно совершенно бесполезно»5			После событий Октябрьской революции
В 1910 г. министром юстиции был внесен			равноценной замены		дореволюционной
в Государственную думу законопроект, со-			прокуратуры новой советской прокуратурой
гласно которому предлагалось почти полное			не было до 1922 г. По мнению В.В. Клочко-
упразднение участия прокурора в граждан-			ва, новое руководство страны рассматрива-
ском процессе. Однако полностью законо-			ло прокуратуру именно как рутинный угне-
дательная инициатива поддержана не была			тательский орган, функции которого могли
и Законом от 9 мая 1911 г. «Об освобожде-			выполняться новым государственным ап-
нии чинов прокурорского надзора от дачи			паратом и без нее8 . Советская прокурату-
заключений по гражданским делам»6 дея-			ра была создана 28 мая 1922 г. с принятием
тельность прокуратуры в гражданском про-			постановления ВЦИК «Положение о про-
цессе была значительно ограничена. Таким			курорском надзоре», согласно			которому
образом, можно говорить, что дискуссия по			прокуратура учреждалась «в целях осущест-
вопросам ограничения или, наоборот, уси-			вления надзора за соблюдением законов и в
ления роли прокурора в суде в истории раз-			интересах правильной постановки борьбы с
вития российской прокуратуры не является			преступностью...».
нововведением, характерным для современ-			Затем в Гражданском процессуальном ко-
ного процессуального законодательства.			дексе РСФСР 1923 г. было закреплено по-
По мнению ученых, прокурорский надзор			ложение об участии прокурора в советском
в период от реформ 1864 г. до Октябрьской			гражданском процессе. Эта норма впослед-
революции свелся практически к роли кон-			ствии оказала влияние на дальнейшее раз-
сультанта суда по юридическим вопросам,			витие законодательства о судоустройстве и
при этом мнение прокурора часто не име-			прокуратуре, в частности относительно осу-
ло существенного значения7. Однако нельзя			ществления судебного надзора по граждан-
не признать тот факт, что именно благодаря			ским делам. Более 40 лет, в течение которых
реформам 1864 г. деятельность прокурора в			действовал первый советский Гражданский
гражданских судах подверглась изменениям			процессуальный кодекс		1923 г.,	нормы об
прогрессивного характера.			участии прокурора в гражданском процессе
			не подвергались каким-либо серьезным из-
			менениям.
4 Васьковский Е.В. Недостатки Устава гражданского судо
			Социальные и экономические процессы,
производства // Журн. юрид. общества. СПб., 1895. Кн. 1.			проходившие в стране в 50 – 60-е гг. XX в.,
С. 29.
5 Вербловский Г.Л. Движение русского гражданского про			стали основой для разработки нового Граж-
цесса, изложенное на одном примере. СПб., 1905. С. 53.			данского процессуального кодекса РСФСР,
6 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб.: Изд-			который был принят и введен в действие в
во. С.-Петерб. ун-та, 1993. С. 201.
7 Аликов В.Р. Развитие законодательства об участии про
			8 Клочков В.В. Создание и развитие российской прокурату
курора в гражданском процессе России XVIII – XX веков:
дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 53.			ры // Сов. прокуратура: очерки истории. М., 1993. С. 13, 14.

82

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

	1964 г. С целью осуществления надзора за за-	распространяется на заявление прокурора,
	конностью в гражданском судопроизводстве	основанием для которого является обраще-
	прокурор наделялся правом участвовать при	ние к нему граждан о защите нарушенных
	рассмотрении гражданских дел в судебных	или оспариваемых социальных прав, сво-
	заседаниях и давать заключения по вопро-	бод и законных интересов в сфере трудо-
	сам, возникающим во время судебного рас-	вых (служебных) отношений и иных непо-
	смотрения, предъявлять иски и поддержи-	средственно связанных с ними отношений;
	вать их в суде, если этого требовала охрана	защиты семьи, материнства, отцовства и
	государственных или общественных интере-	детства; социальной защиты, включая соци-
	сов или прав и законных интересов граждан;	альное обеспечение; обеспечения права на
	приносить протесты на незаконные и необо-	жилище в государственном и муниципаль-
	снованные решения, определения и поста-	ном жилищных фондах; охраны здоровья,
	новления судов; давать заключения по де-	включая медицинскую помощь; обеспече-
	лам, рассматриваемым вышестоящим судом	ния права на благоприятную окружающую
	по жалобам и протестам. В период действия	среду; образования.
	ГПК РСФСР 1964 г. прокурор в граждан-	Прежняя редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ
	ском судопроизводстве обладал наибольшей	наделяла прокурора правом обратиться в
	широтой полномочий, позволяющих в пол-	суд в защиту прав, свобод и законных инте-
	ной мере обеспечить цели деятельности ор-	ресов гражданина лишь в случае, когда по-
	ганов прокуратуры по защите прав челове-	следний по состоянию здоровья, возрасту,
	ка, а также охраняемых законом интересов	недееспособности и другим уважительным
	общества и государства.	причинам был лишен возможности само-
	Нормы принятого 14 ноября 2002 г. и вве-	стоятельно сделать это. При этом критерии
	денного в действие Гражданского процессу-	отсутствия возможности самостоятельного
	ального кодекса Российской Федерации по	обращения гражданина в суд законом опре-
	сравнению с прежним ГПК РСФСР 1964 г.	делены не были.
	в значительной степени изменили правовое	Прокурор в процессе не является ни сто-
	положение прокурора и дали принципиаль-	роной, ни третьим лицом. Подавая заявле-
	но новую трактовку института участия про-	ние в защиту трудовых прав конкретного
	курора в гражданском судопроизводстве.	гражданина, он действует «в целях осущест-
	Сами полномочия (возбуждение процесса,	вления возложенных на него полномочий».
	дача заключения, подача апелляционных,	По своим полномочиям прокурор является
	кассационных и надзорных представлений)	представителем государства, осуществляю-
	за прокурором остались, однако при этом	щим надзор за исполнением законов. Од-
	сфера их применения оказалась значительно	нако в соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ в
	суженной. В апреле 2009 г. были внесены из-	действующей редакции в случае отказа про-
	менения в ГПК РФ.	курора от заявления, поданного в защи-
	В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ (в ред.	ту законных интересов другого лица, рас-
	Федерального закона от 05.04.2009 № 43-	смотрение дела по существу продолжается,
	ФЗ) прокурор вправе обратиться в суд с за-	если это лицо или его законный представи-
	явлением в защиту прав, свобод и законных	тель не заявит об отказе от иска. При отказе
	интересов граждан, неопределенного круга	истца от иска суд прекращает производство
	лиц или интересов Российской Федерации,	по делу, если это не противоречит закону
	субъектов Российской Федерации, муници-	или не нарушает права и законные интере-
	пальных образований. Заявление в защиту	сы других лиц.
	прав, свобод и законных интересов гражда-	Такое положение прокурора в граждан-
	нина может быть подано прокурором только	ском процессе объясняется в научной лите-
	в случае, если гражданин по состоянию здо-	ратуре повышением роли суда в защите прав
	ровья, возрасту, недееспособности и другим	и свобод граждан, а также ограничением
	уважительным причинам не может сам об-	вмешательства в сферу частноправовых от-
	ратиться в суд. Указанное ограничение не	ношений государства, представителем ко-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

83

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

торого является прокурор9. Более того, ряд авторов указывают на то, что право прокурора предъявлять любой иск к любому физическому и юридическому лицу противоречит принципу процессуального равноправия сторон10 . Подобная позиция является несколько категоричной, поскольку если исходить из принципа диспозитивности, являющегося основополагающим принципом современного гражданского процессуального законодательства, то участие прокурора в гражданском процессе, скорее, является исключением из данного принципа. Законодательство построено с целью защиты прав, свобод и законных интересов отдельных лиц, которые по объективно существующим, уважительным причинам не в состоянии самостоятельно защищать свои права.

По нашему мнению, обращение прокурора в суд нельзя рассматривать как нарушение принципа состязательности и равноправия сторон. В условиях имущественного расслоения общества, низкого уровня правовой культуры и доходов значительной части населения Российской Федерации, дорогостоящих услуг квалифицированных юристов значительное число граждан не могут самостоятельно отстаивать в суде свои права и интересы, поэтому многие и обращаются в прокуратуру за помощью. Правозащитная функция, реализуемая органами прокуратуры Российской Федерации, является одной из гарантий реализации конституционного права граждан на защиту

Необходимо понимать, что обращение в суд есть результат деятельности прокурора при осуществлении надзора в различных сферах правоотношений, которое в свою очередь необходимо рассматривать как завершающий этап прокурорско-надзорной деятельности в целях защиты прав граждан, интересов общества и государства, а также как восстановление законности. Цели и задачи прокурора в гражданском процессе сформулированы в ст. 1 и гл. 2 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в

9 Шакирьянов Р.В. Участие прокурора в рассмотрении спо ров в суде // Законность. 2004. № 11. С. 21.

10 Жуйков В.М. Принцип диспозитивности в гражданском судопроизводстве // Рос. юстиция. 2003. № 7. С. 2 – 6.

ст. 2, 4, 45 ГПК РФ. Как и у суда, конечные цели участия прокурора в деле полностью совпадают с конечными целями судопроиз-

водства.

Касаясь арбитражного процесса, следует отметить, что до принятия АПК РФ 2002 г. прокурор имел возможность обращения в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов. При этом указанное право не было ограничено какимилибо условиями. В качестве недостатков предусмотренной АПК РФ 1995 г. конструкции участия прокурора в арбитражном процессе указывались: конфликт частного и публичного интересов в делах с участием прокурора, недопустимость вмешательства

вчастноправовые отношения, не связанные

сзащитой публичных интересов; несоразмерное превосходство численности прокурорского корпуса относительно судейского11 Как следствие, в АПК РФ 2002 г. полномочия прокурора в арбитражном процессе значительно изменились. Законодатель предусмотрел исчерпывающий перечень оснований обращения прокурора в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Полномочия по участию в арбитражном процессе прокуроры реализуют посредством предъявления в арбитражный суд исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

сзаявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

сиском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муни-

11 Приходько И.А. Папация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России: актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 – 171.

84

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

ципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;

с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

В ст. 52 АПК РФ предусмотрены две формы участия прокурора в арбитражном процессе. Во-первых, возбуждение дела по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В этом случае прокурор занимает процессуальное положение истца, защищающего публично-правовые интересы. Вовторых, что является новым, согласно ч. 5 ст. 52 АПК РФ по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Выполнение задач, возложенных законом на прокурора, направлено, в конечном счете, на достижение судебной защиты действительно нарушенных прав и охраняемых законом интересов субъектов процесса, охрану государственных и общественных интересов, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, форми-

рование уважительного отношения к праву

исуду. При этом интерес прокурора в процессе не является материально-правовым, а заключается в обеспечении исполнения норм действующего законодательства. Конкретные частные задачи прокурора в процессе служат средством достижения более общей задачи – оказания содействия суду в правильном и своевременном рассмотрении дела, что соответствует понятию законности при осуществлении правосудия.

Всвязи с этим представляется справедливым мнение Г.А. Жилина о том, что процессуальной функцией прокурора в гражданском процессе и будет функция содействия суду в обеспечении законности при осуществлении правосудия12

Современные взаимоотношения суда и органов прокуратуры при реализации задач

ицелей правосудия, на наш взгляд, целесообразно рассматривать как профессиональное взаимодействие в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданских дел и вынесения законного и обоснованного решения. Иными словами – сотрудничество

ивзаимный профессиональный контроль с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности13

Такое взаимоотношение прокуратуры и суда должно не только способствовать усилению судебной власти и уважительному от-

ношению к ее независимости, но и созда-

вать условия для активной роли прокурора в гражданском судопроизводстве.

Библиографический список

1.Аликов В.Р. Развитие законодательства об участии прокурора в гражданском процессе России XVIII – XX веков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.

2.Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006.

12 Жилин Г.А. Субъекты целевых установок гражданского судопроизводства и их процессуальные функции // Журн. рос. права. 2000. № 1. С. 17 – 26.

13 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 355.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

85

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

3. Васьковский Е.В. Недостатки Устава		8. Ключков В.В. Создание и развитие рос-
гражданского судопроизводства //	Журн.	сийской прокуратуры // Сов. прокуратура:
юрид. общества. СПб., 1895. Кн. 1.		очерки истории. М., 1993.
4. Вербловский Г.Л. Движение	русско-	9. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в
го гражданского процесса, изложенное на		его устройстве и деятельности. Т. 1. Проку-
одном примере. СПб., 1905.		ратура на Западе и в России. М., 1989.
5. Жилин Г.А. Субъекты целевых устано-		10. Соловьев С.М. История России с древ-
вок гражданского судопроизводства и их		нейших времен. Т. 18. Кн. 9. М., 1993.
процессуальные функции // Журн. рос. пра-		11. Приходько И.А., Папация М.Ш. Арби-
ва. 2000. № 1.		тражный процесс в современной России:
6. Жуйков В.М. Принцип диспозитивно-		актуальные проблемы. М., 2002.
сти в гражданском судопроизводстве // Рос.		12. Шакирьянов Р.В. Участие прокурора в
юстиция. 2003. № 7.		рассмотрении споров в суде // Законность.
7. Казанцев С.М. История царской прокура-		2004. № 11.
туры. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1993.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Анатолий Александрович

ЖИДКИХ

кандидат юридических наук, доцент, старший советник юстиции

Участие российской прокуратуры в формировании правовых основ

жизнедеятельности общества и государства

Начавшиеся два десятилетия назад в нашей стране преобразования имеют целью создание наряду

с социально ориентированной рыночной экономикой и гражданским обществом правового государства, в котором главным регулятором общественных отношений является право. При этом основным средством формирования правового фундамента жизни общества и государства призвано служить правотворчество.

Реализация названной функции усложняется в условиях федеративного устройства государства и наличия в нем местного самоуправления, предполагающих децентрализацию правового регулирования. В связи со сказанным особое значение приобретает обеспечение в ней законности.

В то же время экономическое, социальное и политическое развитие страны невозможно без качественной правотворческой деятельности, в первую очередь органов публичной власти.

К сожалению, отсутствие четкой правотворческой политики – это причина многочисленных пробелов и противоречий отечественного законодательства.

Одним из участников правотворческого процесса является прокуратура. В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) целями этой деятельности названы обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охра-

86

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

няемых законом интересов общества и государства.

Указанная деятельность прокуратуры регламентирована также рядом организацион- но-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144, определены основные направления правотворческой деятельности прокуроров: инициативная подготовка проектов нормативных правовых актов, участие в разработке таких проектов другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, составление правовых заключений по ним и участие в их обсуждении в органах представительной и исполнительной власти.

В сфере правотворчества прокурорами выполняется большая работа. Например, лишь в первой половине 2011 г. по поступившим в органы прокуратуры проектам нормативных правовых актов подготовлено свыше 21,3 тыс. заключений (что на 15% больше, чем за аналогичный период прошлого года), прокуроры приняли участие в 4,3 тыс. заседаний органов государственной власти, органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп.

Напомним, что участие в формировании непротиворечивых правовых основ общественной и государственной деятельности традиционно для отечественной прокуратуры. Так, еще в петровскую эпоху на генерал-прокурора и обер-прокуроров возлагались выявление нарушающих предписания императора правовых актов центральных государственных учреждений и предъявление требования изменить или отменить их, а при неподчинении – принесение письменного протеста и приостановление действия подобных актов. Елизавета I указом от 12 декабря 1741 г. подтвердила обязанность прокуроров надзирать за соответствием установлениям верховной власти правовых актов иных государственных структур, в том числе территориальных.

Показательно, что даже в пореформенный период XIX в. указанная функция про-

должала осуществляться губернскими прокурорами.

В советское время ст. 9 Положения о прокурорском надзоре в СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955, предусматривалось внесение Генеральным прокурором СССР представлений по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, Президиуму Верховного Совета СССР. Законом СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» в перечень ее функций было включено совершенствование законодательства (ст. 2), в том числе путем использования Генеральным прокурором

СССР права законодательной инициативы, которым он наделялся Конституцией СССР

(ст. 114). Аналогичным правомочием обладали прокуроры союзных и автономных республик в соответствующих верховных советах. Предоставление прокурорам такого права вытекало из осуществления ими высшего надзора за точным, единообразным и неуклонным исполнением законов. И во многом благодаря их участию в правотворчестве поддерживались целостность и непротиворечивость советского права.

Важным этапом участия прокуроров в реализации правотворческой функции государства стало принятие Закона о прокуратуре (в ред. от 17.11.1995), в соответствии с которым к ее функциям отнесено внесение в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).

Необходимо отметить, что в государствах с развитой системой законодательства как англосаксонской, так и романо-германской семей права прокуроры не участвуют в рассматриваемой деятельности. Вместе с тем в странах на территории бывшего Советского Союза в той или иной мере предусматривается участие органов прокуратуры в правотворчестве. Например, прокуроры наделены правом внесения предложений о совершенствовании нормативных правовых актов субъектам правотворчества законами о прокуратуре республик Казахстан

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

87

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

(п. 7 ст. 12), Таджикистан (ст. 11), Туркменистан (п. 6 ч. 3 ст. 12), Узбекистан (п. 9 ст. 4) и Кыргызской Республики (п. 5 ч. 2 ст. 8).

Возложение на российских прокуроров обязанности участия в правовом регулировании общественных отношений во многом обусловлено несовершенством отечественного законодательства переходного периода

иисключительной потребностью в обеспечении законности.

Следует подчеркнуть, что осуществление прокуратурой указанной функции при нестабильности российского законодательства и на начальном этапе построения правового государства объективно перерастает в решение более широкой общегосударственной задачи обеспечения соответствия правового регулирования потребностям развития общественных отношений.

Отметим при этом, что органы прокуратуры, выявляя необходимость нормативноправового обеспечения реализации прав, свобод и интересов граждан, а также препятствующие их осуществлению пробелы

иколлизии права, используют предоставленные законом возможности для восполнения и упорядочения правового регулирования на основе Конституции Российской Федерации и законов, чем выполняют свое правозащитное назначение.

Органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, как правило, выявляют изъяны лишь в определенных отраслях законодательства. Прокуратура, будучи многофункциональным органом государства, в силу своих полномочий по надзору за исполнением законов практически во всех сферах общественных отношений лучше других государственных структур способна выявлять потребность в их правовой регламентации.

Наряду с этим региональные и муниципальные субъекты правотворчества нередко проявляют бездействие в принятии необходимых нормативных правовых актов, в том числе во исполнение федерального законодательства. Между тем 76 прокуроров субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах

государственной власти субъектов Российской Федерации и активно его применяют. Например, только в первой половине 2011 г. прокурорами субъектов Российской Федерации с использованием указанного правомочия подготовлено 184 проекта нормативных правовых актов. Имеется также немало регионов, в которых все прокуроры городов и районов наделены уставами муниципальных образований правом нормотворческой инициативы. Прокурорами городов и районов за тот же период с применением названного полномочия подготовлено почти 6,2 тыс. проектов нормативных правовых актов. Одновременно прокуроры, не наделенные упомянутым правом, регулярно вносят предложения о разработке правовых актов в органы представительной и исполнительной власти. Так, за 6 месяцев 2011 г. прокурорами субъектов Российской Федерации направлено 166 предложений о подготовке нормативных правовых актов, которые включены в планы законопроектной (нормопроектной) работы, а прокурорами городов и районов – около 2,7 тыс. названных предложений.

Необходимо указать, что прокуратура участвует в правовом регулировании общественных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Рассматриваемая деятельность прокуроров особенно важна для правотворчества органов местного самоуправления, в котором по объективным и субъективным причинам допускается наибольшее количество пробелов и коллизий.

Тем самым участие прокуратуры служит компенсирующим фактором правотворчества органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Нужно сказать и о предупредительном характере анализируемой деятельности прокуратуры. Прокуроры, инициативно разрабатывая проекты нормативных правовых актов, в первую очередь направленных на защиту прав граждан и исполнение законов, участвуя в их подготовке иными государственными органами и органами местного самоуправления, на нормопроектной стадии исключают необходимость устранения недостатков в уже принятых нормативно-правовых установлениях.

88

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Не менее важно, что прокуратура слу-	прокурорам поступило свыше 1,7 млн об-
жит одним из гарантов обеспечения закон-	ращений, что на 6,8% больше, чем за ана-
ности в правотворческом процессе. В поле	логичный		период прошлого года. Из них
зрения прокуроров находится соблюдение	разрешено почти 985 тыс. заявлений, пред-
требований законов о принятии норма-	ложений и жалоб. Органами прокуратуры
тивных правовых актов уполномоченными	принято более 463 тыс. граждан, в том числе
субъектами в определенной форме соглас-	около 161 тыс. лично прокурорами и их за-
но установленным процедурам. Несоблю-	местителями. При этом многие обращения
дение этих условий влечет применение мер	связаны с несовершенством действующего
прокурорского реагирования и обращение	законодательства. Тем самым получаемые
прокуроров в суд с целью последующего ис-	органами прокуратуры жалобы, заявления
ключения правовых актов из системы зако-	и предложения позволяют устанавливать
нодательства.	потребность в правовой регламентации
В силу указанных обстоятельств участие	различных сфер общественных отношений,
прокуроров в формировании беспробель-	выявлять пробелы и противоречия право-
ных и согласованных правовых основ жиз-	вого механизма реализации прав граждан и
недеятельности российского общества и	служат побудительным мотивом подготов-
государства объективно необходимо. Для	ки проектов, изменения и дополнения дей-
прокуратуры такая деятельность приобре-	ствующих нормативных правовых актов.
тает при нынешнем уровне правового раз-	Активность обращения граждан в орга-
вития нашей страны значение приоритет-	ны прокуратуры с предложениями по со-
ного направления.	вершенствованию правовой регламентации
Следует обратить внимание и на то, что	различных		областей	жизнедеятельности
эффективное участие прокуратуры в пра-	могла бы быть значительно выше, если пре-
вовом регулировании общественных отно-	одолеть их правовой нигилизм, во многом
шений невозможно без интегрированной	обусловленный невысоким уровнем право-
реализации ее функций.	вых знаний и порой непониманием действу-
Так, Законом о прокуратуре предусмо-	ющего	законодательства.			На устранение
трено сотрудничество с соответствующими	указанного		недостатка	индивидуального
органами иностранных государств и между-	и коллективного правосознания направ-
народными организациями (ст. 2) в сфере	лен приказ Генерального прокурора Рос-
уголовного судопроизводства и по широко-	сийской	Федерации от 10.09.2008 № 182
му кругу иных вопросов, представляющих	«Об организации работы				по взаимодей-
взаимный интерес. К основным видам этой	ствию с общественностью, разъяснению
деятельности отнесены участие Генераль-	законодательства и правовому просвеще-
ной прокуратуры Российской Федерации	нию», в соответствии с которым важной за-
в пределах своей компетенции в разработ-	дачей является формирование готовности
ке международных договоров Российской	граждан следовать закону и видеть в этом
Федерации, что является весомым вкладом	свой непосредственный интерес, что требу-
в формирование правовых основ между-	ет максимального использования имеюще-
народной деятельности Российского госу-	гося потенциала прокуратуры.
дарства. Одновременно разрабатываются	Весьма значимым каналом поступления
и заключаются ведомственные соглашения	сведений о несовершенстве правового ре-
о правовой помощи и совместной борьбе с	гулирования являются			средства массовой
преступностью.	информации. Поэтому приказом Генераль-
Важным источником сведений о состоя-	ного прокурора Российской Федерации от
нии правового регулирования служат обра-	23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов
щения в органы прокуратуры граждан, в том	прокуратуры со средствами массовой ин-
числе их предложения о совершенствова-	формации» на управление взаимодействия
нии законов и иных нормативных правовых	со средствами массовой информации Гене-
актов. Например, в первой половине 2011 г.	ральной прокуратуры Российской Федера-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

89

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

ции, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур возложена обязанность ежедневно осуществлять мониторинг сообщений в указанных источниках, в том числе об изъянах правовой регламентации общественных отношений.

Впоследние годы мониторинг становится действенным средством отслеживания состояния правовых основ жизни общества

игосударства. В связи с этим издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.06.2011 № 180 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», которым предусмотрена подготовка прокурорами предложений о необходимости принятия (издания), изменения, признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и мерах по их совершенствованию

Вситуации повышенной потребности в формировании системы позитивного права согласно Конституции Российской Федерации и законам, в первую очередь федеральным, исключительное значение имеет новая роль в качестве инструментов создания правового порядка традиционных для прокуроров функций надзора и участия в рассмотрении дел судами. Представляется, что построение системы права может считаться успешным, если из нее своевременно исключаются правовые положения, противоречащие нормам более высокой юридической силы. При этом несогласованная правовая регламентация создает аномию (отсутствие закона), препятствует правоприменению и осуществлению гражданами своих законных интересов. В то же время внесение актов прокурорского реагирования и обращение прокуроров в случаях их игнорирования в суд

сзаявлением об оспаривании незаконных правовых актов по большей части позволяют исключить такие предписания из системы законодательства. К этому добавим, что прокуроры обеспечивают соответствие принимаемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и законам путем участия в рассмотрении дел о призна-

нии незаконных правовых актов недействующими (не подлежащими применению) органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства и арбитражными судами.

Следует обратить внимание на необходимость целенаправленного взаимодействия функции участия в правотворческой деятельности и иных видов деятельности прокуратуры в процессе формирования правовых основ общества и государства. Осуществление прокурорского надзора, в том числе за исполнением законов органами предварительного расследования, уголовное преследование, участие в рассмотрении судами дел, включая уголовные, в заседаниях органов представительной и исполнительной власти всех уровней, проведение правового мониторинга, рассмотрение и разрешение обращений граждан и организаций, международноправовое сотрудничество предоставляют обширные и разносторонние сведения о потребности в правовой регламентации общественных отношений, пробелах и коллизиях права, препятствующих реализации гражданами прав и свобод и исполнению законов. Обобщение и анализ такой информации становятся импульсом самостоятельной подготовки и побуждения субъектов правотворчества к разработке необходимых законодательных и подзаконных правовых актов. Со своей стороны принятие качественных нормативно-правовых установлений обеспечивает формирование надежной правовой основы надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры.

Целесообразно также иметь в виду тесную связь собственно нормопроектного и организационного элементов правотворческой функции прокуратуры. Так, участие в правотворчестве включает внесение предложений в планы нормопроектной работы,

подготовку текстов и составление заключе-

ний по поступающим к прокурорам проектам нормативных правовых актов. Организационное обеспечение этой деятельности предполагает создание рабочих групп, сбор необходимых материалов, привлечение различных специалистов. В связи с этим, например, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144

90