Лекція 4. Інституційна система Європейського Союзу
1. Становлення та розвиток інституційного права єс
Інституційна система - найважливіша складова частина механізму ЄС. Згідно з установчими договорами Європейського Союзу для виконання, покладеної на нього місії повинен володіти необхідними інститутами і ресурсами. Інституційна система органічно вписується в механізм формування і функціонування ЄС.
Під інституційною системоюstricto sensu розуміють сукупність керівних органів ЄС, наділених особливим статусом і повноваженнями. Усі основні параметри цієї системи описані і закріплені в установчих актах. Одна з важливих правових характеристик інституту полягає в його виключному праві приймати юридично обов'язкові рішення. Інституційна система в широкому сенсі охоплює також і інші органи. Певні адміністративні, контрольні, допоміжні, консультативні та інші функції здійснюють спеціально створені для цих цілей органи та організації. Статус найбільш важливих з них закріплений в установчих актах. Характеризуючи загальні риси інституційної системи, слід зазначити, що вона створювалася фактично «з нуля». І ця обставина дозволяла шукати і знаходити нові форми і методи урядування. З успіхом були застосовані багато новел у царині технології управління, які були запозичені як із внутрішньої практики держав-членів Співтовариств, так і з усієї світової практики. Початкова модель такої системи була запроваджена у Договорі про створення Європейського співтовариства вугілля та сталі 1951 року. Саме тоді були утворені спеціальна Рада міністрів, Вищий керівний орган (англ. High Authority), Загальна Асамблея, Суд. Крім цих органів для досягнення цілей ЄСВС утворювалися і інші органи, які переважно мали допоміжний характер.
Така модель у короткий термін себе виправдала і стала базовою при створені двох інших співтовариств – Європейського економічного співтовариства та Євратому, утворених у 1957 році на підставі Римських угод. Навіть у договорі про ЄЕС, який, як вважається, став основою «конституції» Співтовариств, у модель урядування не були внесені будь-які принципові зміни, новели. Аналогічним чином було вирішене питання щодо моделі органів Євратому. Установчі договори передбачали, що в ЄЕС і Євратомі інституційну основу утворюють Рада, Комісія, Асамблея, Суд. З самого початку передбачалося, що кожне із трьох Співтовариств буде мати свою власну систему інститутів. Однак, перші ж роки показали недоцільність паралельного існування трьох окремих систем керівних органів. Частково ця проблема була вирішена ще під час укладення Римських договорів 1957року. Прийнята разом із ними додаткова угода – Конвенція про деякі спільні інститути - передбачила злиття двох інститутів Співтовариств і створення спільних Суду та спільної Асамблеї.
Коли у 1958 році ЄЕС та Євратом приступили до своєї роботи, їх представницький та судовий органи почали функціонувати як органи усіх трьох Співтовариств. При цьому два основних політичних інститути у всіх Співтовариств залишалися різними: продовжував самостійну роботу Вищий керівний орган ЄСВС, паралельно з ним функціонувала Комісія ЄЕС і Комісія Євратому; аналогічно здійснювали діяльність три різних Ради. Ця практика, як відомо завершилася 8 квітня 1965 року, коли у Брюсселі був підписаний , а 1 червня 1967 року вступив у силу Договір про встановлення єдиної Комісії і єдиної Ради, відомий під неофіційною назвою Договір про злиття. Таким чином інститути, які з самого початку створювалися окремо для кожного із Співтовариств з 1967 року є спільним для усіх трьох організацій.
Асамблея, яка утворилася на кшталт парламенту для ЄЕС та Євратому сама назвала себе Європейським парламентом, після чого вже в Єдиному Європейському Акті 1986 року нова назва отримала офіційне підтвердження (Ст.6 Акту встановила, що у тексті Договору про ЄЕС назва інституту «Асамблея» замінюється на «Європейський парламент»).
Пізніше Маастрихтський договір про створення Європейського Союзу 1992 року, крім згаданих вже чотирьох інститутів, закріпив статус також п’ятого інституту - Палати аудиторів або Рахункової палати, на яку покладався фінансовий контроль (фактично створення цього органу передбачалося ще у Єдиному Європейському Акті). А Лісабонський договір до переліку інститутів додав ще два органи - Європейський центральний банк і Європейську Раду (раніше – просто органи).
Лісабонський договір, так само як всі установчі акти у попередній редакції, дає повний перелік інститутів, розташовуючи їх у суворо визначеному порядку. Це Європейський парламент, Європейська рада, Рада ЄС, Європейська комісія, Суд ЄС, Європейський центральний банк, Рахункова палата.
Створення у 1992 році на базі Європейських співтовариств Європейського Союзу вимагало розповсюдити повноваження інститутів Співтовариств на сфери суспільного життя, що знаходяться за рамками першої, коммунітарної опори (яка, як відомо, представлена вона була Співтовариствами), тобто на сферу зовнішньої політики і політики безпеки (ЗППБ) та співробітництва поліції та судових органів в кримінально-правовій сфері (СПСО).Юридично це виявилося у визнанні інститутів Європейських співтовариств в якості керівних органів Європейського Союзу. Саме в цьому полягає сутність одного із основних принципів інституційної системи або інституційного механізму Союзу – принципу єдності.
До Лісабонського договору принцип єдності інституційної системи ЄС був закріплений у ст.3 Договору про Європейський Союз (стара редакція): «Союз обслуговується єдиною інституційною структурою, яка забезпечує узгодженість і наступництво діяльності, що здійснюється з метою досягнення його цілей, одночасно поважаючи та розбудовуючи acquis communautaire». Таким чином, кожен інститут Європейського співтовариства був одночасно інститутом Євратому ( до 2002 року і інститутом ЄСВС), а також інститутом Європейського Союзу в цілому. Відповідно під час прийняття рішень інститути діяли в одному випадку як керівні органи Співтовариств, і керувалися їх установчими договорами, в іншому випадку – діють на підставі положень спеціальних розділів Договору про Європейський Союз, які були присвячені ІІ-й або ІІІ-й опорам, тобто ЗППБ або СПСО.
Правила діяльності інститутів у рамках різних опор Союзу, або навіть у межах однієї І-ї опори, могли суттєво відрізнятися, але у всіх випадках від імені Європейського Союзу виступали одні й ті самі керівні органи. Таким чином, передбачені установчими договорами інститути, що мали однакову назву, розрізнялися за своїми статусом та роллю в системі в залежності від того, чи були вони інститутами Співтовариств чи інститутами Союзу. Проблема можливих колізій вирішувалася переважно на політичному рівні. Це знаходило свій прояв у тому, що основні орієнтири діяльності усіх інститутів визначалися Європейською радою (нині вона виконує ті ж практично функції в якості інституту ЄС).І хоча акти цього органу не були юридично обов’язковими, на практиці вони ставали тим основним політичним стрижнем, який дозволяв об’єднати і спрямувати у єдине русло діяльність інститутів Співтовариств і Союзу.З моменту підписання Маастрихтської угоди система інститутів зовні не зазнала кардинальних змін. Однак, у функціях інститутів та інших органів з’явилося чимало нового, що прямо витікало із самого факту створення Європейського Союзу. Слід зазначити, що Амстердамська (1997 року) та Ніццька (2000 року) угоди, що внесли зміни до установчих договорів Європейських співтовариств та Європейського Союзу, які в тому числі стосувалися статусу і порядку функціонування інститутів ЄС, також підтвердили існування та розвиток принципу єдності інституційної системи Союзу.
Принцип єдності інституційної системи або інституційного механізму передусім стосується семикерівних органів ЄС. Хоча принцип єдності у його первинному розумінні і не закріплений у установчих договорах у Лісабонській редакції, оскільки такої потреби на сьогоднішній день не має, тим не менше у трансформованому вигляді він прочитується у Договорі про ЄС та Договорі про функціонування ЄС. Передусім це випливає із змісту ст. 13 ДЄС, в якій мова йде про мету функціонування інституційної системи. Ця мета є єдиною для усіх інституцій ЄС – «поширювати цінності Союзу, реалізовувати цілі Союзу, служити інтересам Союзу, його громадян та держав-членів та гарантувати узгодженість, ефективність та послідовність політик та дій Союзу».
Історично першим кроком, з якого починалося будівництво Європейського Союзу й у результаті побудова єдиної системи акціонерного права, послужила заява (декларація), з яким в 1950 р. виступив у Парижі міністр закордонних справ Франції Робер Шуман.
Реальним автором даного плану, однак, був не Р. Шуман, а інший політичний діяч - Жан Монне (1888-1979), у той час - комісар по плануванню Французької Республіки, потім - перший Голова Верховного органа ЄОВС (1952- 1955 р.), засновник і керівник Комітету боротьби за Сполучені Штати Європи (1955-1975 р.).
План Монне-Шумана не обмежувався, однак, поточними ініціативами. У ньому була закладена програма наступного розвитку, поглиблення інтеграції в Європі, що визначає подальший розвиток Європейських співтовариств і Союзу. Ця програма відома зараз за назвою "комунитарний метод" - на відміну від "міжурядового методу", прийнятого в міжнародних (міжурядових) організаціях і заснованого на традиційних формах дипломатії й співробітництва держав-учасників без якого б те не було обмеження їхньої самостійності, суверенітету. [10]
"Комунитарний метод", розроблений Ж. Монне, містить у собі чотири основних положення.
Федеративна мета. "Шляхом об'єднання основних виробництв і створення нового Верховного органа. справжня пропозиція [план Шумана] забезпечить створення первинних реальних підвалин Європейської федерації, необхідної для збереження миру".
Поступовість інтеграції. Федерація як кінцева мета інтеграційного процесу не означає негайної організації Сполучених Штатів Європи (чого бажали деякі радикальні прихильники федералістських поглядів). Мова йде про поступовий рух у заданому напрямку - федералізації, що триває й донині. З урахуванням різноманіття й суперечливості Європи, як відзначалося в плані Шумана, необхідно в першу чергу забезпечити "злиття невід'ємних інтересів", насамперед на основі економічного об'єднання. Звідси випливає третя посилка "комунитарного методу".
Обмеження державного суверенітету й будівництво федеративної Європи - тривалий, поетапний процес. Його першим конкретним кроком став Паризький договір 1951 р.
Тим самим за допомогою ЄОВС і створення загального ринку вугілля й сталі Німеччина й Франція, пішовши на поступки суверенітету, змогли кожна по-своєму досягти своїх цілей: перша - повернути території, друга - убезпечити себе від військової погрози. Саме в рамках ЄОВС і його загального ринку були створені умови для примирення цих двох провідних держав Західної Європи. "Вісь" Франція - ФРН, утворена саме в ті роки, і донині залишається напрямною силою західноєвропейської інтеграції.
У політичній сфері Договір про ЄОВС передбачав створення загальних органів влади, для позначення яких був вибраний термін "інститути".
Головним серед них став Верховний орган, наділений як правотворчими, так і адміністративними повноваженнями. У фінансовій сфері Верховний орган був наділений правом установлювати збори, покладені безпосередньо на підприємства (ст. 49), а в окремих випадках і повноваженнями штрафувати їх (ст. 66). [15]
Договір про ЄОВС дав старт процесу економічної, політичної й правової інтеграції країн Західної Європи, але лише у двох сферах громадського життя. За цим, першим кроком неминуче повинен був піти другий: поширення інтеграції на все господарство, створення наднаціональної організації загальноекономічної компетенції.
Ця подія відбулася 25 березня 1957 р. у Римі, де був підписаний Договір про установу Європейського економічного співтовариства, що вступив у силу (після завершення ратифікації державами-членами) 1 січня 1958 р.
Договір про ЄЕС переніс принципи, установлені в ЄОВС, на всю сферу економічних відносин.
В економічній сфері створювався загальний ринок, що тепер охоплював всі галузі й сектори господарства (крім вугілля й сталі, які продовжували регулюватися Договором про ЄОВС). З урахуванням більших масштабів перетворень був установлений перехідний період - 12 років, протягом якого принципи загального ринку поступово повинні були вводитися в дію (ст. 8).
Поряд із загальним ринком у ведення нового Співтовариства перейшли розробка й здійснення загальної політики в різних сферах економічного й соціального життя: загальної аграрної, транспортної політики й т.д. (ст. 3).
У юридичній сфері ще більшою мірою, чим Паризький договір 1951 р., Договір про ЄЕС відкрив шлях для наднаціональноі правотворчості інститутів за допомогою нормативних актів, судових прецедентів і міжнародних договорів Співтовариства з іноземними державами й міжнародними організаціями.
При цьому норми права, створювані в рамках ЄЕС, мали своїм предметом набагато більше широке коло суспільних відносин (вся господарська сфера й багато питань соціального характеру).
Створені в 1950- ті рр. три Європейських співтовариства являють собою організації, що включають ті самі країни Європи (тоді, нагадаємо, їх було шість), що ставлять перед собою однакові цілі й діючі, у принципі, в одній і тій же сфері громадського життя (соціально-економічні відносини).
В 1965 р. був підписаний, а в 1967 р. набув чинності Договір про установу єдиної Комісії і єдиної Ради Європейських співтовариств, більше відомий за назвою (неофіційною) "Договір про злиття". [17]
Зміст цього документа зрозумілий вже з його заголовка: замість двох Комісій (ЄЕС і Євратому) і Верховного органа ЄОВС створена Комісія Європейських співтовариств, точно таким же способом була заснована єдина Рада. Після "Договору про злиття" три Співтовариства де-факто являють собою єдину організацію, керовану загальними інститутами, а виходить, тими самими людьми. Залежно від предмета й категорії питання Рада, Комісія, Асамблея й Суд керуються нормами Договору про ЄОВС (якщо предмет - сфера вугілля й сталі), Договору про Євратом (для рішень із питань атомної енергетики) або, найчастіше, Договору про ЄЕС (для всіх інших питань).
Процес формування "європейської" зовнішньої політики почався ще в 1960-ті рр. Маючи міжнародну правосуб'єктність, ЄЕС, а також два інших Співтовариства одержали можливість виступати єдиними представниками всіх своїх країн і народів у міжнародних відносинах.
Економічною основою для єдиного зовнішньополітичного курсу ЄЕС стало дострокове створення в 1968 р. митного союзу, у результаті чого весь простір Співтовариств перетворилося в єдину митну територію, на границях якої діє єдиний митний тариф.
Європейське політичне співробітництво (ЕПС) було створено як спеціальний організаційний механізм координації дій держав - членів Європейських співтовариств на міжнародній арені з метою поступового формування "європейської" зовнішньої політики (термін "політичне" у цьому випадку ставився лише до питань зовнішньополітичної спрямованості).
У результаті в 1970- ті рр. процес західноєвропейської інтеграції розділився на дві окремі "галузі", "організаційні структури": з одного боку, Європейські співтовариства, що де-факто представляють собою єдину наддержавну організацію в соціально-економічній сфері, з іншого боку - Європейське політичне співробітництво, що займалося питаннями зовнішньої політики. При цьому й Співтовариства, і ЕПС мали той самий склад держав-членів. В 1985 р. Рада Європейських співтовариств прийняв рішення (всупереч опору представників Греції, Великобританії й Данії) скликати спеціальну конференцію урядів держав-членів. За підсумками конференції в 1986 р. був підписаний Єдиний європейський акт, що вступив у силу після ратифікації державами-членами 1 липня 1987 р.
Єдиний європейський акт (ЄЄА) - це перша велика реформа правових підвалин Співтовариств (головним чином, ЄЕС). Найбільше число його норм містять виправлення в установчі договори Європейських співтовариств (розділ ІІ "Положення, що змінюють договори про установу Європейських співтовариств"):
по-перше, Єдиний європейський акт закріпив остаточну дату (31 грудня 1992 р.) побудови єдиного для всіх країн ЄЕС внутрішнього ринку, тобто "простору без внутрішніх границь, у якому відповідно до положень даного Договору забезпечується вільний рух товарів, осіб, послуг і капіталів" (ст. 8а Договору про ЄЕС у редакції ЄЄА);
по-друге, Єдиний європейський акт розширив предметну компетенцію ЄЕС. Відтепер до ведення Співтовариства в особі його інститутів були віднесені нові сфери загальної політики: регіональна, науково-технічна, екологічна;
по-третє, істотній реформі була піддана система інститутів Європейських співтовариств. Вона сприяла, з одного боку, зміцненню демократичних початків у процесі прийняття рішень, з іншого боку - посиленню наднаціональних рис, подальшої федералізації Співтовариств.
Зокрема, Асамблея, яка була раніше перейменована ЄЄА в Європейський парламент, одержала нові повноваження в законодавчому процесі (процедура співробітництва, у якій Рада може перебороти вето Європарламенту на законопроект тільки одноголосно). Парламент придбав також право вирішального голосу при рішенні питань про вступ нових держав-членів у Співтовариства, а нині в Союз.
Після підписання й набрання чинності Єдиного європейського акту плани створення Європейського Союзу перейшли в практичну площину. В 1990 р. приступили до роботи дві конференції (по розробці відповідно економічного й політичного союзу). Загальним їхнім результатом став Договір про Європейський Союз, підписаний 7 лютого 1992 р. у нідерландському місті Маастрихте (звідси інше розповсюджене, хоча й неофіційна назва документа - Маастрихтський договір). [5]
Оскільки Договір про Європейський Союз спричинив нові серйозні обмеження державного суверенітету країн-учасниць, що зажадало в багатьох з них провести конституційні реформи й референдуми, ратифікація цього документа зайняла досить тривалий період часу. Даний процес тривав понад півтора року, і 1 листопада 1993 р. Договір про Європейський Союз набув чинності. Якої ж зміни привніс в "інтеграційну конструкцію" Маастрихтський договір?
1. Насамперед була створена нова інтеграційна організація - Європейський Союз - діяльність, що охоплює всі основні сфери громадського життя. До них відносяться не тільки економічна інтеграція (уже проведена з 1950- х рр. у рамках Співтовариств) і загальна зовнішня політика й політика безпеки Союзу (колишнє ЕПС), але також здійснення правоохоронної функції за допомогою координації відповідних дій держав-членів - співробітництво в області правосуддя й внутрішніх справ. Одночасно керівні органи (інститути) Європейських співтовариств були перетворені в інститути Союзу в цілому, яких стало п'ять (до вже існуючих чотирьох інститутів Договір про Європейський Союз додав Рахункову палату). Громадяни держав-членів відтепер поряд з національним громадянством одержали також громадянство Європейського Союзу. З іншого боку, як ми вже відзначали, організація Європейського Союзу не привела до ліквідації Європейських співтовариств. Вони продовжують функціонувати й понині, виступаючи в якості одного з підрозділів (першої "опори") нової організації.
2. Договір про Європейський Союз не тільки з'єднав і синтезував у рамках єдиної організаційної "структури" різні сфери інтеграційного процесу. Ціль цього документа - позначити "новий етап у створенні як можна більше тісного союзу народів Європи" - обумовила нові обмеження державного суверенітету й розширення предметів ведення вже існуючих Європейських співтовариств.
Зміни головним чином стосувалися ЄЄС, що Маастрихтським договором перейменовано в Європейське співтовариство (ЄС). Європейське співтовариство, що більше не є економічним (вірніше не тільки економічним), було вповноважено за допомогою доповнень у Римський договір 1957 р. (Договір про ЄЕС, нині Договір про ЄС) здійснювати діяльність у таких сферах, як культура, освіта, молодіжна політика, "транс'європейські мережі", охорона здоров'я, захист прав споживачів і ін.
Маастрихтський договір уперше на рівні установчих документів визнав обов'язок Союзу в цілому дотримувати основних прав і волі людини й громадянина, насамперед ті, які закріплені в Конвенції про захист прав людини й основних воль 1950 р. Одночасно із введенням інституту громадянства Союзу в "конституції" ЄС був закріплений перелік основних прав громадянина: воля пересування, виборчі права, право петицій і ін.
Підписання й набрання чинності Договором про Європейський Союз 1992 р. не тільки не сповільнило, а, навпроти, прискорило процес реформування правових основ цієї інтеграційної організації, збільшило його масштаби й частоту. [8]
Безпосередньо в самому Маастрихтському договорі передбачалося, що в 1996 р. буде скликана нова "конференція урядів держав-членів" для внесення виправлень в установчі документи Союзу (Договір про Європейський Союз, а також у Паризький і Римський договори про Європейські співтовариства, що зберегли силу).
Результатом цієї конференції став підписаний 2 жовтня 1997 р. в Амстердамі й вступив у силу 1 травня 1999 р. документ за назвою "Амстердамський договір про внесення змін у Договір про Європейський Союз, договори про установу Європейських співтовариств і деякі пов'язані з ними акти" (коротке найменування - Амстердамський договір).
Як видно вже з назви, Амстердамський договір не засновує нових організацій. Його призначення - внести зміни й доповнення у вже діючі установчі документи, які після набрання ним чинності були інкорпоровані, відповідно, у Договір про ЄС (колишнє ЄЕС), Договір про ЄОВС, Договір про Євратом і Договір про Європейський Союз.
Джерелами "первинного права", як видно з назви, повинні виступати документи основного, установчого характеру. Установчим актом держави (у юридичному змісті) виступає його конституція, прийнята сувереном, якої нині майже у всіх країнах проголошується народ. Засновниками Європейського Союзу виступають держави-члени, тому його "конституція" оформлена не як нормативний акт, а як міжнародний договір. При цьому в силу особливостей історії формування Союзу в його основі лежить кілька установчих договорів, відповідно, про три Співтовариства й про самий Союз.
Отже, установчі документи - це договори, на підставі яких створені й функціонують організації Європейського співтовариства і Європейський Союз.
До числа установчих документів відносяться наступні договори:
- Договір про заснування Європейського об'єднання вугілля й сталі 1951 р. (Договір про ЄОВС, Паризький договір);
- Договір про заснування Європейського співтовариства по атомній енергії 1957 р. (Договір про Євратом);
- Договір про заснування Європейського співтовариства 1957 р. (Договір про ЄС, ДЕС, Римський договір);
- Договір про Європейський Союз 1992 р. (Маастрихтський договір).