2. Організаційно-інституційна структура єс

У зв'язку з існуючими на сьогоднішній день тенденціями в розвитку ЄС, велика увага в роботах багатьох вчених юристів-міжнародників приділяється питанням організаційно-інституційної структури ЄС. Якщо говорити про діяльність ЄС в цілому, то його головною ланкою є, безпосередньо, наявність внутрішньої структури, яка характеризується формуванням певних органів, перед якими ставляться цілі і завдання, які володіють повноваженнями і несуть відповідальність за прийняті рішення та за здійснювану діяльність.

Одним з важливих питань в організаційній структурі ЄС є розмежування понять "орган" і "інститут". Більшість кваліфікованих фахівців з питань європейського права сходяться в думці про те, що в рамках ЄС існують органи й інститути, а також що слід відносити до кожного з цих понять. При цьому необхідно пам'ятати про те, що не всі органи можуть бути інститутами, і не всі інститути виконують функції органів в рамках ЄС. А. Я. Капустін у своїх роботах використовує три терміна: "інституційна система", "інститут", "допоміжні органи". "Принципи організації та функціонування інституційної системи ЄС отримують своє вираження в діяльності інституцій і допоміжних органів співтовариств". Н. Р. Мухаев, Л. М. Ентін, А. О. Четвериков використовують термін "інституційна система ЄС", "організаційно-управлінська структура ЄС", а також "органи" і "інститути": "Примітно, що з установою Європейського Союзу не були створені нові інститути й інші органи", "окремі зміни, що відбулися в організаційно-управлінській структурі Євросоюзу, зводяться до наступного..."; "інституційна система - найважливіша складова частина механізму ЄС. Згідно з установчими договорами Європейський Союз для здійснення своєї місії повинен володіти необхідними інститутами і ресурсами"; "кожен інститут Союзу має власні правила процедури (внутрішній регламент)".

Що стосується безпосередньо розмежування понять "інститут ЄС" та "орган ЄС", то, на наш погляд, воно полягає в наступному: під інститутом слід розуміти головні органи ЄС, наділені повноваженнями, а під терміном "орган" - ті структури, які створюються інститутами ЄС в якості допоміжних, для підвищення ефективності своєї діяльності. Подібного роду розмежування також можна зустріти в багатьох роботах юристів-міжнародників. Наприклад, А. Я. Капустін виділяє інститути ЄС, а також допоміжні органи: "в установчих договорах ЄС передбачається створення Економічного і Соціального Комітету в допомогу Раді і Комісії; комітет регіонів був заснований Маастрихтським договором з метою забезпечення представництва регіональних і місцевих органів держав-членів...". Л. М. Ентін вважає, що в рамках ЄС слід використовувати поняття "інституційна система ЄС". Під інституційною системою він передбачає наступне: "сукупність керівних органів ЄС, наділених особливим статусом і повноваженнями. Всі основні параметри цієї системи описані і закріплені в установчих актах. Інституційна система в широкому розумінні слова включає також і інші органи". А. О. Четвериков вважає, що "термін "інститути" у праві Європейського Союзу позначаються керівні органи цієї організації, на які покладено здійснення її основних завдань. Інститути Європейського Союзу одночасно виступають в якості інститутів кожного з Європейських співтовариств: Європейського співтовариства, Європейського об'єднання вугілля і сталі, Європейського співтовариства з атомної енергії".

Перш ніж дати характеристику кожного інституту та органу ЄС, на наш погляд, необхідно коротко проаналізувати історію формування організаційно-інституційної структури ЄС протягом всього періоду існування ЄС, починаючи від Європейських співтовариств і закінчуючи Лісабонським договором.

Згідно з Паризьким договором про заснування ЄСВС 1951 р. інститутами Об'єднання є: вищий керівний орган і складається при ньому Консультативний комітет; Загальна асамблея (нижче іменується "Європейський парламент") ; Спеціальний Рада міністрів (нижче іменується "Рада"); Суд ЄС (нижче іменований "Суд"). Ревізія здійснюється Палатою аудиторів, яка діє в рамках повноважень, наданих їй цим Договором.

З прийняттям Маастрихтського договору колишні інститути збереглися, також не зазнали змін їх сфера діяльності, основні функції та компетенція. Але варто мати на увазі, що змінилися назви деяких інститутів. Рада Європейських співтовариств прийняв рішення надалі іменуватися Радою ЄС, також були перейменовані: Комісія Європейських співтовариств - в Європейську комісію; палата аудиторів - в Європейську палату аудиторів. Головним досягненням Маастрихтського договору стало закріплення Європейської ради в якості головного керівного органу: "Європейська рада дає Союзу необхідний спонукальний імпульс для розвитку і визначає загальні політичні орієнтири".

Істотні зміни були внесені в діяльність органів та інститутів ЄС Амстердамським договором 1997 р. Вони полягають у наступному: підвищення ролі Європарламенту, з яким повинен консультуватися голова Ради; держави-члени можуть передавати на розгляд Ради питання, що стосуються загальної зовнішньої політики і політики безпеки; голова Ради має право скликати надзвичайне засідання; вводиться новий посаду Верховного голови з питань загальної зовнішньої політики і політики безпеки (особа, що займає цю посаду, одночасно є генеральним секретарем Ради і має підпорядкований йому апарат - відділ планування політики та раннього попередження)".

Зміни, внесені Ніццьким договором, суттєво не вплинули на діяльність органів та інститутів ЄС. В основному, в рамках даного Договору, були "розширені можливості інститутів Союзу щодо контролю за дотриманням державами-членами демократичних принципів суспільного ладу". І все ж у Договір, що засновує Європейське співтовариство, були внесені наступні зміни, що стосуються органів та інститутів ЄС: "Рада ЄС: а) у Раді ЄС квоти членів, які, однак, ставлять у більш вигідне становище великі країни ЄС; б) Раді надано право судової палати. Комісія: а) зроблена реформа кількісного складу Комісії; б) посилена влада Голови Комісії; в) за іншим врегульована процедура призначення Голови Комісії та інших її членів. Суд: а) введені нові судові органи - судові палати в цілях здійснення судових повноважень в деяких спеціальних сферах: службовій, інтелектуальної власності та ін".

У 2004 р. була зроблена спроба прийняти єдину конституцію для Європи, і, як вже відомо, вона не увінчалася успіхом. І все ж цей документ надав істотний вплив на подальший розвиток ЄС. Згідно конституції, якщо б вона вступила в силу, вся існуюча система керівних та інших органів залишилася б незмінною, з тією різницею, що мала б трирівневий характер: "вищий рівень зайняли б інституції Союзу - в цій якості конституція визнавала Європейський парламент, Європейська рада, Рада міністрів (Рада), Європейську комісію і Суд ЄС. В силу їх особливої важливості статус інституту також був наданий двом органам спеціальної компетенції - ЄЦБ та Рахунковій палаті; другий рівень - підрозділи, які не отримали статус інституту Союзу, за традицією іменувалися би органами; третій рівень - конституція вперше виділяла в окрему категорію установи Союзу. Термін "установи" використовується для позначення тих підрозділів Союзу, які створені для виконання спеціальних функцій і володіють самостійною правосуб'єктністю як юридичної особи".

Нарешті, згідно з Лісабонським договором, була уточнена трирівнева система управління ЄС, що складається з інститутів, наділених владними повноваженнями, інших органів (створюються на підставі установчих документів і за рішенням інститутів) і нової категорії, названої установами (які раніше розглядалися як різновид органів).

У відповідності з даним Договором в інституційну структуру ЄС входять в цілому сім інститутів. Два з них - Європейська рада та Рада ЄС - складаються з керівників національних держав і представляють в рамках ЄС національні інтереси, согласуемые з інтересами ЄС в цілому. П'ять інститутів - Європейський парламент, Європейська комісія, Суд ЄС (Європейська судова система), ЄЦБ і Рахункова палата - відносяться до числа наднаціональних органів ЄС. Їх члени формально незалежні від національних органів влади. Вони повинні керуватися у своїй діяльності інтересами ЄС та приписами європейського права'. Європейський інвестиційний банк та Європейський інвестиційний фонд розглядаються в якості фінансових органів ЄС. Що стосується Європейського економічного і соціального комітету та комітету регіонів, то дані освіти в рамках ЄС представлені у якості консультативних органів ЄС.

Розглянемо загальну характеристику інститутів і органів ЄС у відповідності з Лісабонським договором.

Європейська рада: складається з глав держав або урядів держав-членів, його голови і голови Комісії. В роботі буде брати участь Високий представник ЄС по зовнішній політиці і політиці безпеки. Якщо раніше голова призначався за принципом ротації кожні півроку, то тепер Рада буде обирати його кваліфікованою більшістю на термін два з половиною роки. Голова Ради буде представляти Союз у зовнішній політиці в рамках своїх повноважень та з питань Загальної зовнішньої політики і політики безпеки. Засідання проводяться два рази в рік, у разі необхідності голова Європейської ради має право скликати позачергове засідання даного інституту. Рішення приймаються або консенсусом, або, якщо це передбачено договором, вони приймаються одноголосно чи кваліфікованою більшістю. Голова Ради обирається кваліфікованою більшістю голосів, терміном на 2,5 року.

Європейський парламент: здійснює законодавчі функції і опції, пов'язані з бюджетом ЄС, спільно з Радою. Європарламенту доручено обрання голови Єврокомісії. З 2009 р. введена нова система розподілу місць у парламенті. Число членів обмежується 750-ю + 1 (голова парламенту); місця розподіляються за принципом "нижчій пропорційності": мінімум шість представників від держави, максимум - 96. Ця система розподілу місць набуде чинності в 2014 р. Члени Європарламенту обираються через кожні п'ять років шляхом прямих виборів. Чисельність Європарламенту становить 736 осіб. Європарламент приймає активну участь у підготовці законопроектів, які впливають на повсякденне життя громадян ЄС. Наприклад, з питань захисту навколишнього середовища, з питань захисту прав споживачів, з питань щодо рівного доступу громадян до різних сфер діяльності, з питань транспорту, а також з питань вільного переміщення робочої сили, товарів, послуг, капіталу. Європарламент спільно з Радою ЄС розглядає питання про прийняття щорічного бюджету ЄС. У Європарламенту є 20 комітетів, які спеціалізуються кожен у своїй галузі, таких як навколишнє середовище, транспорт, промисловість або бюджет. Якщо необхідно, Європарламент може створити тимчасовий комітет, або комітет на вимогу. Наприклад, в 2003 р. в результаті протікання нафти у танкера "Престиж" Європарламент створив комітет з метою розробити способи удосконалення безпеки морського середовища.

Рада Європейського Союзу: зустрічі міністрів держав-членів проходять в рамках Ради ЄС. В залежності від того, які питання винесені на порядок денний, кожна країна буде представлена міністром, несе відповідальність за певний спектр питань, наприклад, таких як питання зовнішньої політики, фінансові питання, питання соціального забезпечення, сільського господарства і т. д. Рада ЄС відповідальний за узгодженість і прийняття рішень: по-перше, він приймає правові акти, зазвичай спільно з Європарламентом; по-друге, здійснює контроль економічної політики держав-членів; по-третє, здійснює та визначає загальну зовнішню політику та політику безпеки ЄС, базуючись на тих напрямках, які були запропоновані Європейською Радою; по-четверте, укладає міжнародні угоди між ЄС і однією або кількома державами, а також міжнародними організаціями; по-п'яте, здійснює координацію дій держав-членів і приймає конкретні заходи щодо співпраці в юридичній і поліцейських областях з кримінальних питань; по-шосте, спільно з Європарламентом приймає бюджет ЄС. Зміни, внесені Лісабонським договором, що стосуються нової системи голосування за принципом кваліфікованої більшості. Починаючи з 1 листопада 2014 р., кваліфікованою більшістю рахуються голоси як мінімум 55% членів Ради (як мінімум 15 країн), які представляють щонайменше 65% населення Союзу. Блокуючим меншістю стають чотири держави - члени Ради. Головування в Раді буде здійснюватися заздалегідь визначеними групами у складі трьох держав-членів протягом 18 місяців. Члени Ради, в свою чергу, займають посаду голови кожні шість місяців.

На виконання Рішення 2009/881/ЄС Європейського ради від 1 грудня 2009 р. про здійснення головування в Раді Рада прийняла додаткове рішення, що встановлюють нові правила ротації держав-членів при здійсненні головування (Рішення 2009/908/ ЄС Ради від 1 грудня 2009 р. про встановлення заходів застосування Рішення Європейської ради про здійснення головування у Раді та про головування в підготовчих інстанціях Ради). Згідно із зазначеними актами держави-члени, як і раніше, продовжують здійснювати функції Голови Ради. Однак вони тепер роблять це не одноосібно, а спільно, у вигляді заздалегідь встановлених груп з трьох держав-членів. Згідно ст. 1 Рішення 2009/881/ЄС головування в Раді "здійснюють заздалегідь визначені групи з трьох держав-членів протягом періоду в 18 місяців, тобто півтора року. Дані групи складаються на основі рівноправної ротації держав-членів з урахуванням їх різноманітності і географічного рівноваги всередині Союзу".

Європейська комісія: визначає загальну політику ЄС. Голова комісії призначається урядами держав-членів, потім його кандидатура ухвалюється Європарламентом. Термін повноважень голови комісії становить п'ять років. Члени комісії призначаються головою комісії за погодженням з урядами держав-членів. Чисельність комісії становить 27 членів. Після вступу в силу Лісабонського договору і до 2014 р. Комісія буде складатися з одного представника від кожної держави-члена, в тому числі і Високого представника з питань зовнішньої політики і політики безпеки. З листопада 2014 р. Комісія складатиметься з представників, відповідного 2/3 кількості держав - членів ЄС, "у разі, якщо Рада одноголосно не прийме іншого рішення". Члени Комісії будуть обиратися на основі системи рівній ротації між державами-членами. Голова Комісії обирається більшістю голосів у Європарламенті за пропозицією Ради.

Суд Європейського Союзу: з моменту створення в 1952 р. даного Суду, його основним завданням є перевірка дотримання права у тлумаченні та застосуванні положень договорів. У зв'язку з цим Суд до реформування здійснював наступні дії: по-перше, переглядав на предмет законності дії інститутів ЄС; по-друге, перевіряв, чи виконують держави-члени, покладені на них зобов'язання згідно з правом Союзу; по-третє, здійснював тлумачення норм права ЄС на прохання національних судів і трибуналів. Зміни в цій системі проводяться обережно, так як припускають, що на сьогоднішній день вона функціонує успішно. І все-таки є певні нововведення після вступу в силу Лісабонського договору: всі органи правосуддя отримали нове збірна назва - Суд Європейського Союзу. Цю систему включені три ланки: вища ланка - Суд (колишній Суд Європейських співтовариств) ; середня ланка - Трибунал (раніше це був Трибунал першої інстанції); третя ланка - спеціалізовані трибунали, з яких поки створений тільки один - Трибунал у справах публічної служби Європейського Союзу. Також для удосконалення відбору кандидатів на посади в перші дві ланки заснована спеціальна кваліфікаційна колегія. Слід також відзначити той факт, що істотною зміною в даній області є предметне розширення юрисдикції судів, які раніше обмежувалися лише "першою опорою", саме тому раніше суд носив назву - Суд Європейських співтовариств.

Європейський центральний банк: завдання ЄЦБ закладені в Договорі про заснування Європейського співтовариства. Вони детально викладені в Статуті європейської системи центральних банків і Європейського центрального банку. Статут являє собою протокол, як додаток до Договору. Основною метою ЄЦБ є збереження цінової стабільності. Також цілями ЄЦБ є: високий рівень зайнятості і стійке економічне зростання без інфляції. Основними завданнями ЄЦБ згідно з Договором (ст. 105.2) є: визначення та реалізація грошової політики в єврозоні; управління операціями з іноземною валютою; утримування і управління іноземними офіційними резервами країн єврозони.

Рахункова палата: даний інститут був створений з метою здійснення контролю над фінансами ЄС. Рахункова палата постійно здійснює нагляд над тим, чи належним чином зареєстровані та оприлюднені фінансові кошти, а також правомірно і регулярно вони реалізовувалися.

Інститут Омбудсмана ЄС: розглядає скарги на неефективну діяльність інститутів та органів ЄС. У свою чергу дане бездіяльність може означати наступне: несправедливість, дискримінація, перевищення повноважень, відмову в наданні інформації і т. д. Омбудсман не має права розглядати скарги проти національних, регіональних і місцевих влад держав-членів, скарги проти національних судів та омбудсменів, а також скарги проти приватних осіб.

Відділ Європейського Союзу щодо захисту особистих даних: являє собою наглядову інстанцію, метою якої є захист особистих даних співробітників, недоторканність приватного життя, а також сприяння щодо здійснення належної діяльності в рамках органів та інститутів ЄС. Основне завдання даної наглядової інстанції полягає в тому, щоб обробка даних службовців та інших осіб в органах та інституціях ЄС здійснювалася у відповідності з законом. Діяльність даної інстанції повинна відповідати двом основним принципам: 1) обробка персональних даних може здійснюватися тільки при наявності вагомих причин; 2) особа, персональні дані якого піддаються обробці, володіє певним пакетом прав, які можуть бути примусово реалізовано в судовому порядку - наприклад, право бути поінформованим про процес обробки персональних даних та право на коригування цих даних.

Європейський інвестиційний банк був створений як банк ЄС, надає довгострокові позики. Задача банку полягає в тому, щоб сприяти подальшій інтеграції, збалансованого розвитку, а також економічному та соціальному єдності держав - членів ЄС.

Європейський інвестиційний фонд є органом ЄС, який спеціалізується з питань про ризик фінансів малих і середніх підприємств.

Європейський економічний і соціальний комітет: є консультативним органом, який дає можливість представникам соціальних груп висловлювати свої точки зору з нагальних проблем ЄС. Дані думки потім направляються найбільш великим інститутів - Раді ЄС, Європейській комісії і Європарламенту. Таким чином, цей орган відіграє ключову роль в процесі прийняття рішень в ЄС. Комітет був створений з метою залучення соціальних груп для утворення спільного ринку. Єдиний європейський акт, Маастрихтський договір, Амстердамський договір, Ніццький договір тільки посилили роль цього органу. Склад комітету - 344 члени, кандидати у члени комітету висуваються національними урядами і далі призначаються Радою ЄС. Внутрішня організація комітету полягає в наступному: голова (два віце-голови), бюро (37 членів), шість секцій (з питань сільського господарства, розвитку сільської місцевості, навколишнього середовища; економічного і грошового союзу та економічного і соціального єдності; зайнятості, соціального забезпечення і громадянства; зовнішніх відносин; єдиного ринку, виробництва і споживання; транспорту, енергії, інфраструктури та інформованості суспільства); дослідницькі групи (чисельність 12 осіб) і тимчасові підкомітети (для розгляду спеціальних питань).

Комітет регіонів був створений у 1994 р. з двох основних причин: по-перше, так як більша частина правових актів ЄС реалізовувалася на місцевому та регіональному рівнях, то це призвело до того, що представники місцевих та регіональних властей заявили про створення нового права ЄС; по-друге, було прийнято рішення про те, що тісна співпраця місцевої влади і громадян призведе до ліквідації прогалин у праві. Всі існуючі договори зобов'язують Європейську комісію і Раду ЄС проводити консультації з Комітетом регіонів всякий раз, коли знову прийняті правові акти у різних сферах реалізується на регіональному та місцевому рівнях. Маастрихтський договір виділив п'ять таких сфер: економічна і соціальна єдність, системи інфраструктур, здоров'я, освіта і культура. Амстердамський договір додав наступні: політика з питань зайнятості, соціальна політика, навколишнє середовище і транспорт.

Згідно з Лісабонським договором додатково була створена посада верховного представника з зовнішньої політики і політики безпеки. Європейська рада за погодженням з головою Єврокомісії, кваліфікованою більшістю призначає високого представника Союзу з питань зовнішньої політики і політики безпеки. Високий представник здійснює спільну зовнішню політику і політику безпеки ЄС шляхом внесення пропозицій і фактичної реалізації міжнародних зобов'язань на внутрішньодержавному рівні вже досягнутих домовленостей. Він очолюватиме Раду з міжнародних відносин. Високий представник одночасно також є одним з віце-голів Комісії, до сфери компетенції якого входять зовнішні зв'язки ЄС із світом.

Таким чином, можна зробити наступні висновки: організаційно-інституційна структура ЄС є ключовою ланкою в подальшому розвитку ЄС; інститути та органи ЄС виконують головну роль як у прийнятті, так і в реалізації норм права ЄС; незважаючи на значимість існуючих інститутів та органів ЄС, а також їх певний консерватизм, вони являють собою досить гнучкий механізм в рамках ЄС.¹