2. Виды форм государственного управления

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям.

Наиболее распространенной является классификация форм на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Рассмотрим данные виды форм управленческой деятельности подробнее.

Правовая форма управления характеризуется наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Правовые последствия могут, в частности, заключаться в возникновении у физических и юридических лиц субъективных юридических прав и обязанностей (например, привлечение к административной ответственности).

Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться в следующем:

- издание правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера);

- заключение административных договоров;

- совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления.

Вопрос - издание правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера) является самостоятельной темой по данной дисциплине и будет подробнее рассмотрен нами в дальнейшем. В качестве примера издания нормативного правого акта можно привести следующее: постановление Правительства Р.Ф., приказ МВД РФ. Издание индивидуального правового акта – постановление по делу об административном правонарушении.

О возможности заключения административных договоров как о форме государственного управления мы поговорим с Вами при рассмотрении следующего вопроса сегодняшней лекции.

Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, совершаемые административными органами, от издаваемых ими правовых актов (например, в соответствии с законом РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в суде могут быть обжалованы не только решения указанных субъектов, но и совершаемые ими действия).

Под административно-правовыми (юридически значимыми) действиями необходимо понимать властное воздействие административного органа на конкретное физическое или юридическое лицо, не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства.

Выделим признаки административно-правого действия:¹

1. Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и только административными органами.

2. Административно-правовые действия являются одной из правовых форм государственного управления.

3. Административно-правовое действие представляют собой не официальный документ, а властное воздействие административного органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении.

Выделяют:

а) документально-правовое воздействие (составление протокола, заключения, ответа на жалобу);

б) организационно-правовое воздействие (проведение мероприятий, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обязанностей);

в) технико-правовое воздействие (производство технического осмотра транспортных средств);

г) имущественно-правовое воздействие (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника);

д) лично-правовое воздействие (доставление, административное задержание).

4. Административно-правовые действия всегда влекут или потенциально могут повлечь за собой юридически значимые последствия для тех лиц, в отношении которых они совершаются, а также в некоторых случаях и для других лиц (например, проверка документов, в результате который обнаруживаются признаки административного правонарушения).

5. Совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов.

6. Основания и порядок совершения административно-правовых действий определяется нормами административного права, содержащимися как в соответствующих законах, так и подзаконных нормативных правовых актах.

Более подробно рассмотрение юридически значимых действий мы продолжим на семинарском и практическом занятиях.

Правовые формы государственного управления в свою очередь различаются по содержанию, целенаправленности и способу выражения.

По содержанию правовые формы государственного управления делятся на:

1) правотворческие (правоустановительные), заключающиеся в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть в издании нормативных актов управления, имеющих подзаконный характер. Данная форма управления отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры (разработка проекта административного акта, его обсуждение, принятие, опубликование и его государственная регистрация).

2) правоприменительные, подразумевающие разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел.

Правоприменительная форма управленческой деятельности связана с применением норм права в определенном конкретном случае, т.е. изданием индивидуальных правовых актов, а также совершением действий юридического характера.

Важнейшей формой административного распорядительства является издание органами государственного управления (должностными лицами) юридических актов индивидуального характера. С их помощью прямые веления закона и других норм права применяются к конкретным обстоятельствам управленческой жизни в виде непосредственных юридически властных предписаний индивидуального, т.е. точно определенного и персонифицированного, характера. Подобного рода юридические акты играют роль юридических фактов, с которыми связывается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений (например, вынесение решения по жалобе на действие должностных лиц).

Совершение действий юридического характера, о чем мы уже говорили выше, осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта и субъект управления совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, выдача разрешения).

В зависимости от содержания и свойств правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная форма государственного управления подразделяется на:

а) регулятивную (позитивно-управленческую), осуществляемой для разрешения вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

б) правоохранительную, направленную на защиту урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призванную обеспечить их неприкосновенность.

Чаще всего данная форма связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан, а так же других субъектов права, рассматриваются возникающие в органах управления административно-правовые споры, применяются меры административного принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Данная форма призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов и должностных лиц.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на:

1) внутренние, используемые для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами;

2) внешние, предназначенные для обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления могут быть:

1) словесными (письменными и устными);

2) конклюдентными (например, сигнал регулировщика дорожного движения или другие жесты, знаки и сигналы, явно выражающие решение субъекта применения права).

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный письменный способ. Результатом правотворчества субъектов государственного управления является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный документ. Только в этом случае нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм.

Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности – индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов, требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т. п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, распоряжения, указания и команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Таким образом, правовые формы связаны с установлением и применением норм права Они регламентируются правом, которое точно устанавливает юридический способ их выражения. В правовых формах управления наиболее отчётливо выражаются принадлежащие органам государственного управления (должностным лицам) государственно-властные полномочия. В своём индивидуальном выражении эти формы выступают в роли юридических фактов, т.е. могут служить основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.

Неправовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны с изданием юридических актов и не влекут за собой возникновения административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Как правило, неправовые формы либо предшествуют правовым (например, проведение ревизии, по результатам которой издаётся юридический акт), следуют за ними (например, проведение инструктирования по поводу реализации требований юридического акта), либо создают необходимые условия для совершения действий, имеющих правовую форму (например, подготовка материалов информационного характера для издания приказа) и т.д.

Неправовые формы, так же как и правовые, связаны с компетенцией органа государственного управления (должностного лица), которая реализуется не только путём издания юридических актов, но и посредством проведения различного рода организационных мероприятий и материально-технических действий, что предполагает их тесную взаимосвязь.

Неправовые формы государственного управления подразделяются на:

1) организационно-технические действия, выражающиеся в разработке программ, проведении совещаний, контроле; изучении, обобщении и распространении положительного опыта работы, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных методических рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники, подготовкой информационных писем, подборе кадров и др.

Организационно-технические действия не нуждаются в издании специальных юридических актов, т.е. они осуществляются в текущей управленческой деятельности. Но их результаты, как правило, фиксируются юридически, что свидетельствует об их юридической значимости (например, результаты проверок оформляются соответствующими приказами и т. п.).

В.А. Юсупов выделяет пять форм реализации организационно-технических действий:¹

• инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц;

• организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы;

• действия в процессе осуществления управленческих решений;

• организация контроля и проверки исполнения;

- привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.

2) материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Именно с их помощью обеспечивается четкая и эффективная работа всех субъектов государственного управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру администрирования.

К таким действиям относятся: подготовка материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и пр. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличивается.

Совершенствование материально-технических действий является необходимым условием эффективного использования правовых и неправовых форм государственного управления.

В научной литературе встречаются и иного рода классификации форм управленческой деятельности, например, наряду с уже рассмотренными нами формами, называют заключение договоров, представление обязательных отчётов, совершение иных юридически значимых действий, применение мер непосредственного принуждения. Однако все они либо входят составной частью в уже обозначенные правовые и неправовые формы управленческой деятельности, либо не находят подтверждения в практике управления.

Таким образом, выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.