3. Нормативно-правовое регулирование административно-правовых режимов

Говорить об административно-правовом режиме можно лишь тогда, когда он получит законодательное закрепление. Нормативное правовое регулирование административных режимов зависит от вида правового режима. Те режимы, которые содержат нормативные ограничения конституционных прав и свобод граждан, согласно ст. 55 Конституции РФ могут быть установлены только федеральным законом. Указы Президента РФ, акты Правительства РФ, иных органов исполнительной власти применительно к таким режимам в основном определяют порядок их реализации.

Для региональных режимов нормативно-правовой основой являются законы и иные акты субъектов РФ, для местных режимов – акты органов местного самоуправления.

4. Общая характеристика и роль овд в обеспечении режимов чрезвычайного положения, особого положения и военного положения

Все обозначенные в названии вопроса административно-правовые режимы являются экстраординарными. Экстраординарные режимы – это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, вооруженного конфликта, военных действий.

Отличительными особенностями этих режимов являются следующие:

- использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;

- введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов;

- предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;

- введение форм особого управления территорией (создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов и др.).

Режим чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение – это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3–ФКЗ «О чрезвычайном положении» определил единый правовой режим для чрезвычайных ситуаций социального и природно-техногенного характера. Режим чрезвычайного положения (далее – ЧП) вводится при следующих обстоятельствах:

- попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Необходимо учитывать, что реальное возникновение названных обстоятельств не означает, что режим ЧП автоматически будет введен. Закон определил также условия, при наличии которых этот режим объявляется – в результате проявления социальных и природно-техногенных факторов должна возникнуть такая ситуация, которая представляет собой непосредственную угрозу жизни и безопасности многих граждан или конституционному строю РФ, и устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Чаще всего при возникновении чрезвычайной ситуации достаточно применение срочных административных мер, не сопровождающееся введением жестких правовых ограничений или чрезвычайных мер.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации РФ и Государственной Думе РФ. Далее Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации РФ.

Это временный режим. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток.

Меры и временные ограничения, применяемые при введении ЧП названы в статьях 11 – 15 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Их условно можно разделить на несколько групп:

- совместные меры для режимов социального и природно-техногенного характера (полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения; усиление охраны общественного порядка и объектов; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, запрещение забастовок и др.);

- социально-политические и контркриминогенные меры (комендантский час; приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения режима ЧП; проверка документов; ограничение или запрещение продажи оружия и др.);

- природно-техногенные (временное отселение жителей в безопасные районы; введение карантина; отстранение от работы; мобилизация трудоспособного населения, привлечение транспортных средств и др.).

На территории, на которой введено ЧП, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено ЧП, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

На период ЧП может быть введено особое государственное управление путем создания:

- временного специального органа управления территорией, на которой введено ЧП;

- федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП.

Режимы особого положения. Помимо чрезвычайного положения предусматривается возможность введения правовых режимов особого положения. К их числу относят режим чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, режим контртеррористической операции.

Названные особые режимы регламентируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Постановлениями Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», от 21 мая 2007 г. N 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и другими нормативными правовыми актами.

Под чрезвычайной ситуацией (далее – ЧС) понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера может являться основанием для введения режима чрезвычайного положения (ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»). Режим ЧП вводится Президентом РФ. Мероприятия в рамках ЧС проводятся по решению федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. В Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» речь не идет о режиме ЧС, как таковом. Очевидно, что необходимо принятие специального закона о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, поскольку этот режим существенно отличается от режима чрезвычайного положения: зона чрезвычайной ситуации носит в основном местный, локальный характер, следовательно необходимо закрепить право также органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на установление этого режима; режим ЧС не предусматривает ограничение конституционных прав личности, социально-политической активности (ограничение свободы передвижения и некоторых других прав является следствием проведения аварийно-спасательных, восстановительных, эвакуационных работ); режим ЧС не предполагает изменение компетенции государственных органов.

Режим военного положения вводится на основании Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ «О военном положении».

Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии.

Основанием для введения военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях является агрессия против РФ или непосредственная угроза агрессии.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против РФ независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны РФ признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории РФ, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории РФ или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против РФ;

3) блокада портов или берегов РФ вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против РФ;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, и регулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против РФ и другие акты применения вооруженной силы

Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ.

Президент РФ незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации РФ и Государственной Думе РФ. Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации РФ.

Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

На территории, на которой введено военное положение, применяется целый комплекс мер, установленных Федеральным конституционным законом «О военном положении», таких, как:

- усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов;

- эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения;

- приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений;

- запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

- запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

- запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ;

- введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

- прекращение деятельности в РФ иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ, иные меры.

На территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся.

Обеспечение режимов чрезвычайного положения, особого положения и военного положения осуществляется законодательными, исполнительными органами государственной власти, в том числе органами внутренних дел, а органами военного управления

Правовые основы деятельности органов внутренних дел в особых условиях изучаются в рамках дисциплины «Административная деятельность ОВД».

Литература

Основная:

1. О чрезвычайном положении : Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3–ФКЗ // СПС КонсультантПлюс.

2. О военном положении : Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1‑ФКЗ // СПС КонсультантПлюс.

3. О закрытом административно-территориальном образовании : Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297‑1 // СПС КонсультантПлюс.

4. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68–ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

5. Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей : Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

6. О противодействии терроризму : Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35‑ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

7. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 // СПС КонсультантПлюс.

8. О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 // СПС КонсультантПлюс.

9. О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в российской федерации до 2010 года» : Постановление Правительства от 6 января 2006 г. № 1 // СПС КонсультантПлюс.

10. О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : Закон Красноярского края от 10 февраля 2000 г. № 961 // СПС КонсультантПлюс.

Дополнительная:

1. 3иборов, О.В. Институт военного положения по российскому праву (историко-правовое исследование) : Монография / О.В. Зиборов.- Орел : Орловский юридический институт МВД России, 2004.

2. Матузов, Н.И., Малько, А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Правоведение.- 1996. ‑ № 1.

3. Розанов, И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура / И.С. Розанов // Государство и право.- 1996.- № 9.- С.84.

4. Рушайло, В.Б. Административно-правовые режимы : Монография / В.Б. Рушайло.- М., 2000.- 264 с.

1См., например: Бахрах Д.Н. и др. Административное право: Учебник для вузов.- М.: Норма, 2005.- С. 455-489.

2 Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография.- М.: Изд-во «Щит-М», 2000.- С.14.

3 Алексеев С.С. Теория права.- М., 1994.- С.171.

18