Тема 5. Основи місцевого самоврядування.

Мета:розкрити сутність поняття та природу місцевого самоврядування, охарактеризувати принципи місцевого самоврядування та їх закріплення в Конституції і законах України, окреслити коло завдань та сферу компетенції місцевого самоврядування.

План

1. Сутність місцевого самоврядування.

2. Взаємовідносини органів державної влади і місцевого самоврядування.

Література: 1 с.5-26; 3 с.7-31; 10 с.5-29.

1. Сутність місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування - гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України.

Повноваження місцевого самоврядування - це ви­значені Конституцією і законами України, іншими право­вими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

Схема 1. Компетенція місцевого самоврядування

Згідно Конституції України місцеве самовряду­вання здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через орга­ни місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний механізм, який називається системою місце­вого самоврядування.

До елементів системи місцевого самоврядування, належать:

• територіальна громада;

• сільська, селищна, міська рада;

• сільський, селищний, міський голова;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської рад;

• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

• органи самоорганізації населення.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місце­вого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жи­телі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є ак­тивними суб'єктами міського самоврядування.

Територіальна громада села, селища, міста є первин­ним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

Представницький орган місцевого самоврядування – це виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

З урахуванням особливостей адміністративно-територіального устрою нашої держави система представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох рівнів:

• сільські, селищні, міські ради (надалі - місцеві ради);

• районні та обласні ради.

Наявність таких двох рівнів аж ніяк не дає підстав підпорядковувати органи першого рівня - другому. Відповідно до положень закону можна зробити висновок про те, що саме місцеві ради - єдині представ­ницькі органи територіальних громад. Саме цим радам належить про­відна роль і, окрім цього, - це ті інституції, які безпосередньо працюють із людьми та представляють найближчий до громадян рівень управління.

Обласні та районні ради - це органи місцевого самовря­дування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Консти­туцією та чинними законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Органи самоорганізації - представницькі органи, що створю­ються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбаче­них Законом

Виконавчі органи місцевого самоврядування - органи, які, відповідно до Конституції України та Закону України створюються сільськими, селищними, міськими, радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самовряду­вання, реалізації рішень, ухвалених територіальними громадами, від­повідними радами у межах, визначених законами.

До виконавчих органів належать виконавчий комітет ради, а також відділи, управління та інші виконавчі органи, які можуть ство­рюватися сільською, селищною, міською, районною у місті радою у межах затверджених нею структури та штатів, з метою здійснення повноважень, що належать до компетенції рад.

Ще одним елементом системи місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голова який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста.

2. Взаємовідносин державної влади з місцевим самоврядуванням.

Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової.

Законодавча влада - це делегована народом своїм представникам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Конституції України "єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України". Назва гілки влади "законодавча" не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності.

Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.

Є засновницька функція, яка здійснюється через участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показником прояву "стримувань і противаг" слугує контроль, здійснюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших посадових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентського контролю. Проте головною особливістю організації та діяльності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва. Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парламенту:

- представницьку,

- законодавчу,

- фінансову,

- засновницьку,

- контрольну.

Виконавча влада — влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву - Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, - це Федеративна Рада, в Італії — Рада Міністрів, у Японії — Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або - голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія),

У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише "виконанням законів". Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади - управління, що охоплює:

— виконавчу діяльність - здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;

— розпорядчу діяльність - здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діючі механізми "стримувань і противаг" як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд).

Судова влада - незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, здійснює правосуддя.

Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і судових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.

Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду і судового контролю за ними. Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.

Таким чином, основні функції судової влади:

— охоронна (охорона прав);

— функція правосуддя (захист, відновлення прав);

— контрольно-наглядова (за іншими гілками влади).

Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади.

В Україні існують три рівні влади на чотирьох рівнях адміністративно-територіального устрою:

- первинний рівень - рівень населених пунктів (сіл, селищ і міст): місцевою владою є місцеве самоврядування, представлене органами місцевого самоврядування, які формуються територіальною громадою і є автономними від державної виконавчої влади під час здійснення власних повноважень;

- другий рівень - рівень районів та областей, на якому реальна місцева влада представлена районними та обласними державними адміністраціями. Поряд з державною виконавчою владою на цьому рівні існують обласні, районні ради, які не мають власних виконавчих органів і вирішують координуючі, представницькі та соціально-економічні і бюджетні функції;

- третій рівень - це загальноукраїнський рівень з системою органів державної влади: законодавчої, виконавчої та судової. Із рис. видно, яким саме чином формуються владні та представницькі органи державної влади та місцевого управління.

Згідно зі ст. 143 Конституції України районним та обласним радам передбачено лише дві групи повноважень:

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей та районів та контроль за їх виконанням;

- затвердження районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» районним та обласним радам надано ще ряд повноважень, які безпосередньо пов'язані з інтересами територіальних громад, а саме:

• вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

- вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів;

- прийняття рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних, вільних

економічних та інших зон. 

Місцеві органи виконавчої влади.

Виконавчу владу на місцевому рівні, тобто в областях та районах здійснюють обласні, районні, міські державні адміністрації.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції. Їх очолюють голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації є органами виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, які виконують повноваження державної влади, делеговані їм виконавчі функції відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи й діють під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

Відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" основними завданнями місцевих державних адміністрацій є:

— виконання Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших актів виконавчої влади вищого рівня;

— забезпечення законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян;

— виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;

— підготовка та виконання відповідних бюджетів і програм;

— взаємодія з органами місцевого самоврядування;

— реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами місцевих повноважень.

В управлінні місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку. Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідній території державний контроль.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в обсягах і межах, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Для реалізації своїх повноважень місцеві державні адміністрації мають право:

1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених в Законі "Про місцеві державні адміністрації";

2) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій;

3) одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності;

4) давати згідно з чинним законодавством обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадян з контрольних питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку;

5) здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством.

Підсумовуючи, зазначимо, що основне призначення місцевих державних адміністрацій полягає у тому, що вони здійснюють забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснюють контрольно-наглядові повноваження за дотриманням прав і свобод громадян та законності, в тому числі і органами місцевого самоврядування. А основні завдання органів місцевого самоврядування пов’язані з управлінням відповідними територіями.

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Основні терміни

Місцеве самоврядування - гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України.

Повноваження місцевого самоврядування - це ви­значені Конституцією і законами України, іншими право­вими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місце­вого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

Контрольні питання

1. Що є об’єктом місцевого самоврядування?

2. Які питання відносять до питань місцевого значення?

3. Що розуміють під “самостійністю” територіальної громади?

4. Які принципи покладені в основу організації і функціонування місцевого самоврядування?

5. Дайте характеристику завдань та функцій місцевого самоврядування?

6. Яким чином будуються взаємовідносини державної влади та місцевого самоврядування?