2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления

В широком понимании управление означает различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение и свойства объекта. Управление направлено на достижение определенного результата. В этой связи уместно будет отметить о реальности цели и результативности управления. Поскольку не всякий объект может быть предметом управления человека. Применять управленческие меры к ненадлежащему объекту бесполезно. Вместе с тем, не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает желаемый результат, а в некоторых случаях приводит к совершенно противоположным последствиям.

Результат воздействия, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта, а это наряду с другими моментами обусловлено взаимосвязями между объектом и субъектом. Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейная связь: субъект - объект. На поверхности всегда лежит прямая связь, но существуют и обратные связи, при которых объект оказывает, и порой достаточно сильное, обратное влияние на управляющего субъекта. Учет обратной связи имеет важное значение особенно в публичном управлении. В процессе воздействия объект и субъект могут поменяться местами (в результате забастовки руководство повышает заработную плату). В государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействия) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Воздействие субъекта управления на объект предполагает установление прямых связей между субъектом и объектом управления. Это воздействие по своей продолжительности может быть постоянным, временным, эпизодическим, повсеместным или региональным, силовым (активным) или «мягким», внешне не заметным.

Необходимо иметь в виду, что объектом управленческого воздействия является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми действуют или вертикальные (подчиненности, субординации) или горизонтальные связи. При горизонтальной схеме отношений управленческое воздействие на внутренние структуры управляющей системы носит характер координации, взаимопомощи по осуществлению единых целей управленческого процесса.

Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия – реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать – несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи.

Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию.

Каждому виду управления соответствует определенный субъект и объект.

Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола.

Органы управления можно классифицировать по различным признакам: по назначению и функциям, по характеру социальной общности и отражения ее интересов, по полномочиям, по отраслевому признаку, по структурному содержанию и т.п.

Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия, способы и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона. Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами органов местного самоуправления. Субъекты управления в рассматриваемом контексте обладает рядом общих признаков:

1. любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности;

2. каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению;

3. субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.;

4. каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем.

С учетом сказанного государственное и муниципальное управление - это особого рода социальная профессиональная деятельность людей по целенаправленному на правовой основе использованию публичной власти.

Но субъектом управления являются не только специальные органы управления и должностные государства и муниципального образования. На основе взаимовлияния объект-субъект можно сделать вывод о том, что сам объект управления при определенных условиях становится субъектом управления. Это в первую очередь относится к социальным общностям. Такой вывод позволяют выделить следующие проявления жизнедеятельности социальных общностей:

• основанное на конституционных положениях непосредственное волеизъявление людей (общностей) для установления государственных структур, систем управления (всеобщие выборы, референдум сельский сход и т.п.);

• интересы и воля социальных общностей является основополагающими в деятельности всех звеньев управления. Демократическое правовое государство отражает волю и интересы народа;

• социальные общности активно участвуют в обсуждении политических решений, законопроектов;

• общественное мнение оказывает ощутимое влияние на деятельность системы управления и ее звенья (пр. - средства массовой информации).

Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Иными словами, объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение. 

Каждый объект является своего рода конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. При этом надо сделать определенную оговорку, так как они становятся объектами управления, поскольку опосредованы общественными отношениями, связями между людьми. Их преобразование, видоизменение служат средством удовлетворения общественных потребностей.

Свойства объектов управления

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства:

a) самоактивность управляемых объектов – способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность реализуется в разных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации.

b) целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты.

c) адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия.

d) самоуправляемость - способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития, как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия.

e) объективизм - зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни.

Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть «мягче» и сводиться только координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства.

Различные социальные роли людей обуславливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: социальные (классы, слои, нации народности, профессиональные группы и т.п.); территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); производственные коллективы и др.

Исходя из этого в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов:

1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли.

2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности.

3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.

Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам:

• по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные);

• по форме собственности объектов (например: местные, республиканские, федеральные и др.);

Среди объектов управления, прежде всего, можно выделить устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Для них характерно органическое соединение управленческих производственных функций, статус таких объектов-организаций закреплен законодательно.

Другой разновидностью объектов-организаций являются государственные органы, действующие на правовой основе и находящихся в отношениях соподчиненности между собой.

Отдельно можно выделить объекты, не оформленные в организационном отношении, такие как социальные общности: народ, нации и народности, слои, коллективы и личность. Особым объектом управления является гражданин, который находится внутри каждого отношения «субъект-объект» с обеих сторон.

Усиливающееся взаимодействие внутренней и внешней политики, широкий круг лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности, позволяет считать международную сферу своего рода внешним объектом управления. Это связано в частности и с тем, что государство определяет правила поведения и круг полномочий разных субъектов в этом вопросе путем издания законов и иных нормативных актов. Государство и другие субъекты политической системы активно развивают сотрудничество с различными странами в рамках международных организаций и объединений. Расширяются международные экономические и культурные связи отдельных районов и городов.

Многообразие и качественная специфика управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления).

Взаимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям, как объекта, так и субъекта. Объект выступает определяющим фактором для субъекта, влияя на его структурное построение, форму поведения и целенаправленность деятельности, и выбор средств и способов.

Рассмотрение природы и видов систем управления в обществе, входящих в них субъектов и объектов управления дает возможность уяснить их взаимодействие, которое является движущей силой самого управления. Отношения субъектов и объектов имеют несколько аспектов, среди которых:

♦ социальный – использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера;

♦ познавательный – расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия;

♦ организационный – установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей;

♦ правовой – совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества.