3. Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Вместе с развитием управления развивается и система научного знания о них, т.е. научная теория управления. Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека.

Изучение объективных законов развития общества с научных позиций позволяет вырабатывать необходимые подходы к совершенствованию управленческих процессов. Опыт последних лет развития нашего государства показал, что далеко не все управленческие процессы изучены в достаточной степени. Использование достижений научной мысли способствует всестороннему познанию окружающей действительности, выявлять и использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс и в этом направлении используются методы и достижения других наук, в том числе негуманитарных.

Каждая из наук или отраслей знания подходит к изучению вопросов управления со своих позиций.

Философия, рассматривая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость и пределы управления, объективную и субъективную стороны управленческих отношений в обществе.

Социология, занимаясь изучением общества, подходит к рассмотрению государственного и муниципального управления с позиций его взаимосвязи и взаимоотношений с различными слоями населения (социальными, профессиональными и т.п.).

Политология подходит к управлению в его соотношении с политическими институтами и входит в сферу политических отношений.

Экономические теории с позиций макро и микро регулирования экономики также рассматривают управленческие процессы.

С позиций общей теории управления наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н.Винер). Кибернетика – всеобщая теория управления в природе и обществе, в технических системах. Кибернетикой разработаны математические и информационные теории управления (К.Шенон, У.Росс Эшби).

На основе общих подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г.Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н.Колмгоров).

Наука управления изучает управленческие процессы в обществе.

Теория государственного управления занимается динамикой управления и комплексным функционированием государственных органов и их персонала.

Поскольку государственное и муниципальное управление закреплено законодательно и регулируется нормами права, различные его стороны изучаются юридическими науками.

В конституционном и административном праве рассматриваются вопросы регулирования правовых основ государственного управления в широком и узком смысле этого термина.

Гражданское право рассматривает и регулирует, например, вопросы государственной собственности, а в трудовом праве закреплены, к примеру, правила трудового распорядка на государственных предприятиях.

Вопросы управления изучаются и другими отраслями: финансовым, таможенным, процессуальным, земельным и др. Вряд ли можно найти отрасль права, которая не касалась бы вопросов управления, в том числе публичного характера как государственное и муниципальное управление. Взаимопроникновение  и грани соприкосновения этих наук сложно определить, поскольку изучаемые ими явления находятся в органическом единстве.

Каждая наука при изучении вопросов управления подходит со своих позиций, использует специфические приемы и методы. Среди методов изучения государственного и муниципального управления можно назвать следующие.

Исторический метод. На основе исторического опыта можно выявить определенные тенденции государственного управления.

Сравнительный метод. Позволяет выяснить возможности, преимущества и недостатки различных видов публичного управления используемых в различных регионах и странах, выработать рекомендации для совершенствования управленческого аппарата.

Прогнозирование. Данный метод дает возможность предвидеть и обосновать необходимость совершенствования той или иной сферы управления, последствия реорганизации управленческих структур.

Социологический метод. Позволяет путем анкетирования, опросов и других способов выяснять общественное мнение о деятельности органов управления. Здесь же может использоваться наблюдение за деятельностью органов управления и должностных лиц.

Анализ и синтез. С их использованием выделяются отдельные ветви власти, определяется понятие государственного аппарата, муниципального образования и местного самоуправления.

Логический метод. Позволяет определить основные принципы управления.

Метод формализации. С его помощью, например, проводят классификацию управления, его объектов и субъектов по видам.

Количественные методы. Например, статистики, который используют при исследовании эффективности работы государственного аппарата с позиций его количественного состава.

Сравнительно-правовой метод. Сравнение правовой базы в организации отечественного управления с законодательным закреплением управленческих вопросов за рубежом, сопоставление организации управленческих процессов в различных регионах страны позволяет выявлять наиболее эффективные и прогрессивные направления в государственном и муниципальном управлении.

При исследовании государственного и муниципального управления каждый метод имеет свои особенности, поскольку манипулирование (экспериментирование) управленческими процессами бывает просто невозможно (например, назначить еще одного президента для сравнения их работы). Методы моделирования, экстраполяции и некоторые другие не могут сопровождаться созданием новых органов и процедур, с особыми ограничениями может применяться метод эксперимента.

Говоря об источниках государственного и муниципального управления в первую очередь надо отметить Основной закон государства – Конституцию Российской Федерации. Именно этот закон является первоосновой государственного и муниципального управления, где закреплены основы организации управления и органы, правомочные осуществлять государственное управление.  Источниками являются федеральные и республиканские законы и подзаконные акты. Большое значение имеют ведомственные нормативно-правовые акты. В ряду источников государственного и муниципального управления отмечаются международные правовые акты. В качестве источников муниципального управления рассматриваются уставы, положения и т.п. муниципальных образований и нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления.

Учебный курс, изучающий государственное и муниципальное управление, в той или иной форме существует во многих зарубежных странах. Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных странах появились столетие назад, хотя и представляли собой отдельные фрагменты разных отраслей знаний. В вузах зарубежных стран обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация», «публичное управление», «административное управление» и др. Как правило, основное внимание уделяется изучению государственного управления и в меньшей степени местному.

В России специальность «государственное и муниципальное управление» в вузах введена сравнительно недавно с 2000 года. Чаще всего в российских вузах изучение государственного и муниципального управления осуществляется в раздельных курсах. Наиболее подробно государственное управление с юридических позиций изучается административным правом, а муниципальное в муниципальном праве. В специализированных вузах и на факультетах существует множество дисциплин по различным направлениям управления: промышленность, транспорт, культура и т.п.

В подходах к изучению публичного управления в западных странах преобладает два подхода: экономический и политический. Эти подходы находят своих сторонников и в России. Сторонники экономического метода считают основным в развитии государственного управления применение рыночных механизмов. Как составная часть такого подхода это мнение некоторых сторонников экономического направления (идеологи «нового публичного управления») о том, что для улучшения управления должностному лицу надо платить не оклад, а оплачивать каждое его действие. С таким подходом связано распространение института публичных корпораций.

Другой позиции придерживаются сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Смысл этой теории в социальном контроле за управлением и добровольное следование граждан существующим правилам, которые разработаны ими. Сторонники такого подхода выступают за демократизацию управления и его открытость. Во многих странах эти взгляды получили практическое воплощение в законодательстве «об открытых окнах». В соответствии с ним каждый гражданин за небольшую плату может получить копию любого управленческого акта, документа, кроме секретных документов.

В странах тоталитарного социализма (Куба, КНДР и др.) отрицается наличие и возможность местного самоуправления, поэтому в качестве публичного управления изучается только государственное управление, которое подчинено единственной идеологии – руководящей и направляющей роли коммунистической партии, в руках которой и сосредоточена вся полнота государственной власти, при полном  отрицании принципа разделения ветвей власти.

Вопросы для самоподготовки: