12

Тема 12: муниципальные правовые акты

1. Понятие местного нормотворчества

2. Понятие устава муниципального образования

3. Решения, принятые непосредственно населением

4. Решения, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами

5. Стадии муниципального правотворчества

6. Кодификация местных нормативных актов

Антонова НА. Юридическое значение актов муниципальных органов // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999.

Кабышев СВ., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: научно-методическое пособие. М., 2000.

Лопатина С.Н. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2.

§ 1. Понятие местного нормотворчества

Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ - нормативный акт, издаваемый орга­ном местного самоуправления или принимаемый непосредственно насе­лением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная во­ля населения. При помощи этих документов воля, по своей основе пред­ставляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект, на­правленного на достижение строго определенных последствий.

Социально-правовая природа нормативных актов местного са­моуправления предопределяется следующими обстоятельствами¹.

1. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправлениев пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Формирование их - дело самого населения, объе­динения жителей определенной территории. Поэтому нормы местных сообществ - это прежде всего «корпоративные» нормы, т. е. нормы, исходящие от определенного сообщества или его органов, регламенти­рующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников; подкрепленные авторитетом и влиянием этого сообщества. Как и иные «корпоративные» нормы, нормы местных сообществ прежде всего обязательны для населения территории, которое явно (например, посредством участия в местном референдуме, выборах) проявило свою сознательную и доб­ровольную принадлежность к данному муниципальному образованию. Однако этим значение норм местных сообществ не ограничивается, да и не может ограничиваться, поскольку решение местных вопросов неиз­бежно затрагивает интересы не только постоянных жителей территории участвующих в самоуправлении, но и иных граждан и организации.

2. Органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета - народ - осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т. е. свойствами правовых норм. Соответственно, содер­жащие такие нормы акты приобретают характер нормативно-право­вых и включаются в общую нормативно-правовую систему.

В этой связи большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворче­ство этих органов приобретает характер правотворчества, санкциониро­ванного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, орга­ны местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию право­творчества, так как это важнейшая государственная функция. Лишь го­сударство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юри­дические права и обязанности.

При этом возможны три способа санкционирования правотворче­ской деятельности:

а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предваритель­ной санкции государства;

б) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты;

в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомен­даций); органы самоуправления их детализируют применительно к кон­кретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему государственному органу.

В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, ре­шения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возмож­ный характер таких юридических решений.

В соответствии с Конституцией и законами России органы местного самоуправления получили право создавать юридические нормы по во­просам местного значения. Они перечислены в статьях 14-16 Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации». Правотворчество по этим вопросам но­сит предварительно санкционированный характер. В то же время государство может передавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества должно осуществляться, как правило, в форме после­дующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов. Однако возможны и иные формы государственного контроля за муниципальным правотворчеством по дополнительно переданным вопросам.

Нужно учитывать, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В силу прямого указания части 3 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на тер­ритории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

Кроме того, анализ норм упомянутого Федерального закона приво­дит к выводу, что государство санкционировало создание органами ме­стного самоуправления только регулятивных норм. Охранительные предписания, содержащие указание на меры государственного принуж­дения за правонарушения, т. е. меры ответственности, сами муниципаль­ные органы устанавливать, как правило, не могут.

Муниципальное (местное) нормотворчество - осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, из­менению и дополнению общеобязательных правил поведения по предме­там местного значения.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вооб­ще, можно выделить три основные функции:

а) обновление нормативно-правового материала;

б) восполнение пробелов в праве;

в) упорядочение действующих нормативно-правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, деятель­ность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на из- -меняющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписа­ний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых дг>ух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федера­ции получили право на принятие собственных законов, создание собст­венной системы законодательства в пределах, ограниченных Конститу­цией РФ, федеральными законами. И на муниципальном уровне пусть очень маленький, но есть свой собственный круг вопросов местного зна­чения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Перечень вопросов местного значения приводится в статьях 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

В статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должно­стными лицами местного самоуправления принимаются муниципаль­ные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправления фе­деральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федераль­ными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федераль­ными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом ме­стного самоуправления и (или) должностным лицом местного само­управления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо из­меняющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный ха­рактер.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муници­пального образования представляет собой систему муниципально-пра­вовых актов. В соответствии со статьей 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1. устав муниципального образования;

2. правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граж­дан);

3. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4. правовые акты главы муниципального образования, постановле­ния и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, пре­дусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде право­вых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей терри­тории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов выполняют законы субъектов Российской Федерации, опреде­ляющие наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных ак­тов, порядок их принятия и вступления в силу. По данным правовой ба­зы «КонсультантПлюс», в 23 субъектах Российской Федерации есть специальные законы о нормативно-правовых актах органов местного са­моуправления или о правых актах соответствующего субъекта РФ.