§ 3. Решения, принятые непосредственно населением

Мировая практика предлагает разнообразие форм демократического нормотворчества. Это - референдум, конференции граждан с участием большого количества населения, собрания (сходы) граждан, обсуждение проектов нормативных актов и результатов их реализации³. В статье 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется, что решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муници­пального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном ре­ферендуме (сходе граждан).

По мнению некоторых специалистов, в России население не при­выкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходи­мости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в нормативных актах отдельных субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных образований не предусматриваются возможности для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения собрания (схода) носят только рекомендательный характер (Владимирская область); право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым). Необходимы специальные меры по вовлечению населения в нормотворческий процесс. Например, 12-14 ноября 2003г. в Биробиджане была проведена конференция «Правовые формы самоорганизации населения муниципальных образований». Другой мерой может быть обязательное включение в уставы муниципальных образований перечня тех решений органов местного самоуправления, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения с местным населением.

В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» не оговаривается наименование актов, принимаемых непосредственно населением. Этот вопрос регулируется законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Так, в соответствии с Законом Хабаровского края от 26 апреля 2000 г. № 215 «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления а в Хабаровском крае» (в ред. от 30 января 2002 г.) если собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, то собрание (сход) граждан принимает решения по вопросам местного значения.

В этой связи в литературе анализируется природа решений, принятых населением непосредственно на сходах, собраниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений различный. В том случае если собрание, сход граждан созывается по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представитель­ный орган местного самоуправления, решения схода имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным органам местного самоуправления, действующим в данном муниципальном образовании. Если представительный орган местного самоуправления в данном муниципальном образовании не избирается, то его функции переходят к сходу, собранию граждан, а решения имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления. Реше­ния местного референдума в соответствии со статьей 3 Конституции РФ во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от фор­мы его проведения. Что же касается опроса, то его результаты имеют значение для выборных органов местного самоуправления, однако мо­гут быть подвергнуты коррективам в ходе дальнейшей нормотворческой деятельности. Однако, исходя из смысла статьи 3 Конституции РФ, ре­шения, принятые населением непосредственно, должны иметь большую юридическую силу, чем акты выборных (назначенных) муниципальных органов соответствующего уровня.

В статье 45 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населе­ния муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправ­ления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответ­ствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необхо­димого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъяв­ления населения, является основанием для отзыва выборного должност­ного лица местного самоуправления, увольнения главы местной адми­нистрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.