§ 2. Понятие устава муниципального образования

Устав муниципального образования - основной нормативно-право­вой акт муниципального образования. Как источник права он имеет дос­таточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификацион­ного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вы­текает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает ря­дом особенностей:

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени ко­торого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципаль­ного образования может приниматься представительным органом мест­ного самоуправления или населением непосредственно. Иными слова­ми, как и конституция, устав принимается народом непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образо­ваний.

Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по само­управлению местного сообщества. Учредительная природа устава про­является и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включена в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирова­ния. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов ме­стного значения. Естественно, устав не может, да и не призван, регули­ровать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, прини­маемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами ме­стного самоуправления или местным сообществом, непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принци­пам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава му­ниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципаль­ного образования, тем правилам, которые заложены в уставе муници­пального образования.

Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особен­ностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необ­ходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституции, устав муниципального образования характери­зуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или до­полнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уста­ве муниципального образования и может предполагать квалифицирован­ное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов, либо голосование непосредственно населе­ния, например, в форме референдума.

Кроме того, устав является одним из правовых средств, обеспечи­вающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Пра­вовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т. е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осу­ществление местного самоуправления населением данного муниципаль­ного образования.

Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь му­ниципального образования. Устав должен содержать нормы четырех ти­пов'.

1. Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, долженпримерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречаю­щиеся в уставе. Разумеется, полностью совпадающего понимания до­биться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто руководствуется уставом.

2. Нормы, определяющие структуры представительного и исполни­тельного органов муниципального образования, наименования подразделений, основных должностей, их функциональные обязанности. Это необходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействий друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

3. Нормы процедурного характера, описывающие для всех основных сфер и типичных случаев когда, кому и как действовать, как оформлять различные документы, нанимать на работу или смещать должностных лиц и служащих аппарата представительного органа самоуправления и администрации, разрешать споры между органами самоуправления, предприятиями и т. д.

4. Нормы, которые ограничивают деятельность должностных лиц, занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т. д.

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необхо­димые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отноше­ние к самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть доста­точно стабильным, т. е. не меняться в течение сравнительно долгого вре­мени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимо­действий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тек­сте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механиз­мов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в феде­ральном законодательстве и законах субъекта РФ. В уставе должны со­держаться четкие нормы прямого действия.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» уставом муниципального образования должны определяться:

1. наименование муниципального образования;

2. перечень вопросов местного значения;

3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопро­сов местного значения, в том числе путем образования органов террито­риального общественного самоуправления;

4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5. наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых ак­тов;

7. срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных орга­нов и лиц;

8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муници­пального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По сравнению с действовавшим ранее порядком в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» внесены достаточно сущест­венные изменения в процедуру принятия и государственной регистра­ции уставов муниципальных образований. Устав муниципального обра­зования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих изби­рательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Ранее предусматривалась возможность принятия устава муниципального образования на референдуме.

Проект устава муниципального образования подлежит официально­му опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования. Одновременно должен быть опубликован порядок учета предложений по проекту устава, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представи­тельного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной ре­гистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Ранее право определения порядка государственной регистра­ции принадлежало субъектам Российской Федерации. И такие законы были приняты в большинстве субъектов Российской Федерации.

В законах субъектов Российской Федерации предусматривался раз­личный порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Это видно, например, из простого сравнения регистрирую­щих органов. В соответствии с законами субъектов Российской Федера­ции право государственной регистрации уставов муниципальных обра­зований предоставлялось:

1) органу законодательной власти субъекта Российской Федерации (Омская область);

2. органу юстиции (Алтайский, Приморский края, Иркутская, Новосибирская области);

3. представительным органам городов и районов, регистрирующим уставы иных муниципальных образований, входящих в их состав (Са­марская область).

Сейчас процедура регистрации уставов муниципальных образова­ний приведена в соответствие с Гражданским кодексом РФ и Федераль­ным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регист­рации юридических лиц» (в ред. от 8 декабря 2003 г.), в соответствии с которыми это право должно осуществляться органами юстиции. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» не дается отсылки к конкрет­ному федеральному закону, которым бы регулировался порядок госу­дарственной регистрации уставов муниципальных образований.

Субъектам Российской Федерации необходимо привести свое зако­нодательство в соответствие с новыми правовыми реалиями. На практи­ке это должно означать отмену региональных законов о государствен­ной регистрации уставов муниципальных образований. Если ранее у субъектов Российской Федерации было право регулировать этот во­прос, то сейчас Российская Федерация это право фактически в односто­роннем порядке изъяла из компетенции субъектов РФ и включила в собственную компетенцию.

Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый фе­деральный реестр муниципальных образований, для приобретения соот­ветствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава му­ниципального образования могут быть:

1. противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2. нарушение установленного федеральным законом порядка при­нятия устава.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального обра­зования, а также нарушение установленных сроков государственной ре­гистрации устава муниципального образования могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования подлежит официальному опуб­ликованию (обнародованию) после его государственной регистрации. Только после этого устав вступает в силу.

Аналогичный порядок действует и в отношении внесения измене­ний и дополнений в устав муниципального образования. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изме­няющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Вопросы разработки, принятия, государственной регистрации уставов муниципальных образований неоднократно были предметом судеб­ных разбирательств в судах общей юрисдикции, Конституционном Су­де РФ. Ниже приводятся извлечения из некоторых наиболее значитель­ных решений.