3.4. Законодательный процесс: понятие, стадии

Законы создаются в ходе законодательного процесса, который представляет собой ряд последовательно осуществляемых действий, начиная от внесения законопроекта в законодательный орган до доведения его содержания до населения. Эти действия представляют собой стадии законодательного процесса.

Законодательный процесс в Российской Федерации начинается с законодательной инициативы, смысл которой состоит в том, что уполномоченный на то орган государства вносит в парламент предложение об издании нормативного акта или проекта подготовленного закона. По Конституции Российской Федерации, таким правом (его называют «право законодательной инициативы») обладают Президент, Совет Федерации, депутаты, Правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам, относящимся к их ведению.

Затем осуществляется подготовка законопроекта, если его принятие признано необходимым. К этой стадии относятся обсуждение законопроекта в комиссиях и комитетах Государственной Думы, его правовая экспертиза, заключение профильного комитета и опубликование для обсуждения.

Далее следует стадия принятия закона. Процесс принятия закона в Государственной Думе осуществляется обычно в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, выслушиваются мнения как сторонников, так и противников законопроекта.

Второе чтение предполагает постатейное обсуждение и внесение поправок в текст законопроекта.

Третье чтение состоит в голосовании либо за, либо против законопроекта в целом. На завершающей стадии не разрешается вносить никаких поправок. Обычные федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. необходимо, чтобы за законопроект проголосовала половина депутатов и еще один депутат.

Через пять дней после принятия закона в Государственной Думе он передается в Совет Федерации, который может либо одобрить, либо отклонить закон. Закон одобрен, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Затем закон передается на подпись Президенту, что означает его обнародование и вступление в силу. Это бывает тогда, когда в течение 14 дней Президент подписывает закон или если Президент не успел его рассмотреть и закон вступает в силу автоматически.

Но Президент может отклонить закон и возвратить его со своими поправками и замечаниями для повторного рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации. Последние могут преодолеть вето Президента и принять закон в прежних формулировках, если за него проголосуют 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. После этого закон подлежит подписанию Президентом в течение семи дней.

3.5. Действие нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц

Возможность применения содержащихся в нормативных правовых актах норм, напрямую связана с установлением границ их действия, очерченных во времени, пространстве и по кругу охватываемых этими актами лиц.

Действие нормативных правовых актов во времени

Действие любого нормативного правового акта начинается с момента вступления его в силу, а прекращается с момента утраты им юридической силы.

Вступление в силу правовых актов может осуществляться:

1) с даты его принятия или утверждения (такими являются акты, принимаемые в разных странах в чрезвычайных или экстремальных ситуациях);

2) с даты его опубликования (обнародования) или по истечении строго определенного времени с даты официального опубликования;

3) определяется самими актами, или же указываются в других, специально изданных актах для введения их в действие (этот вариант вступления акта в силу наиболее удобен для правоприменения).

В Российской Федерации установлены следующие правила вступления в силу актов:

1 Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

2. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации (в частности, акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), вступают в силу со дня их подписания.

3. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, или имеющие межведомственный характер подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и обязательному официальному опубликованию.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Получается довольно сложная конструкция, которая, тем не менее, объективно необходима. для более сложных и важных нормативных правовых актов срок вступления в силу должен быть более длительным – для ознакомления и изучения, а в ряде случаев и для проведения подготовительных мер, связанных с реализацией содержащихся в них предписаний. понятно, что для этого требуется гораздо больше времени и усилий, чем это необходимо в отношении менее важных и сложных нормативных правовых актов.

во многих странах распространена практика постепенного введения в действие закона. преимущество все же остается за системой одновременного вступления в силу закона на всей территории государства.

Опубликование правовых актов.

Наиболее важные правовые акты, касающиеся интересов практически всех граждан, публикуются незамедлительно в «Российской газете».

официальным периодическим изданием является «Собрание законодательства Российской Федерации»: в нем публикуются

• федеральные конституционные законы,

• федеральные законы,

• акты палат Федерального Собрания,

• указы и распоряжения Президента Российской Федерации (в течение десяти дней после дня их подписания);

• постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (в течение десяти дней после дня их подписания);

• решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Нормативные правовые акты утрачивают силу в результате следующих обстоятельств:

1) истечения срока действия закона или иного нормативного правового акта, который прямо указывается в самом акте (например, о введении чрезвычайного положения на определенной территории и на определенный срок, о создании временных государственных органов);

2) прямой отмены действующего нормативного правового акта другим актом, изданным компетентным государственным органом;

3) замены действующего нормативного акта другим актом, устанавливающим в данной области новые правила поведения. Юридическая сила прежнего акта утрачивается в момент введения в действие нового акта. Например, в связи с принятием новой Конституции РФ, вступившей в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародною голосования, а именно 23 декабря 1993 г., одновременно прекратилось действие Конституции Российской Федерации, принятой 12 апреля 1978 года.

По общему правилу, законы и иные нормативные правовые акты обратной силы не имеют. Под обратной силой закона понимают распространение его действия на те общественные отношения, которые возникли до вступления его в силу. Исключением из общего правила являются только те случаи из практики применения уголовного закона, которые предусматривают смягчение или устранение ответственности за определенные деяния.

Действие нормативных правовых актов в пространстве

существуют общепризнанные границы действия нормативных правовых актов в пространстве, на определенной территории. В соответствии с принципами государственного суверенитета и территориального верховенства, нормативные правовые акты, издаваемые высшими органами власти того или иного государства, действуют лишь на его территории. В пределах территории данного государства они выступают как акты, обладающие высшей юридической силой и имеющие безусловный приоритет перед всеми другими нормативными актами, действующими на той же государственной территории.

Под государственной территорией понимается часть земного шара, включающая сушу, недра, воздух и воду, которая находится под суверенитетом данного государства и на которую государство распространяет свою власть.

По территориальному критерию все нормативные правовые акты подразделяются на акты, действие которых распространяется на всю территорию государства (например, конституционные и обыкновенные законы, постановления Правительства РФ), акты, охватывающие определенную ее часть (законы, указы Президента или постановления Правительства, касающиеся определенных районов, например, Крайнего Севера, Дальнего Востока, регионов, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, правовые акты субъекта Федерации), и акты, действие которых распространяется за пределы территории страны.

Действие некоторых нормативных правовых актов может выходить за пределы территории государства (например, действие Уголовного кодекса РФ 1996 г. распространяется на исключительную экономическую зону и пространства континентального шельфа, которые территорией государства юридически не являются. Территории морских и воздушных судов, зарегистрированных в РФ и находящихся в открытом море (международном воздушном пространстве), также считаются частью территории России. Эти положения полностью соответствуют общепризнанным нормам международного права).

И наоборот, на территории государства могут действовать нормы, содержащиеся в актах других государств. Это касается в первую очередь гражданского, коммерческого, финансового и некоторых иных отраслей права, в соответствии с заключенными соглашениями.

Территории официальных дипломатических представительств иностранных государств также обладают экстерриториальностью.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц

Важное значение для теории и практики имеет выяснение действия нормативных правовых актов по кругу лиц, т.е. кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

По общему правилу нормативные правовые акты издаются с целью распространения их предписаний на граждан данного государства. Наделяя своих граждан правами и свободами, а также возлагая на них определенные обязанности, государство не только принимает меры к тому, чтобы гарантировать соблюдение данных требований и положений в отношении граждан внутри страны, но и оказывать им защиту и покровительство за пределами государства (правило экстерриториальности: лицо, находящееся за пределами своего государства, остается его гражданином, а следовательно, продолжает находиться в его правовом поле).

Действие нормативных правовых актов распространяется на лиц с двойным гражданством. Лица, имеющие двойное гражданство, т. е. являющиеся одновременно, например, гражданами России и Израиля, в отличие от других граждан пользуются покровительством обоих государств (но и обременены обязанностями по отношению к двум государствам).

Двойное гражданство допускаются согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 62) лишь в одном из двух случаев: если такая возможность предусматривается федеральным законом или же если это предусмотрено соответствующим международным договором России. Конституция РФ особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено в федеральном законе или международном договоре (ч. 2 ст. 62).

Законодательство России, впрочем, как и законодательство большинства других стран, приравнивает иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении прав и обязанностей к российским гражданам. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (например, воинская обязанность).

Особое положение в России, равно как и в других странах, занимают сотрудники зарубежных госучреждений, пользующиеся дипломатическим иммунитетом (дипломаты, консульские работники и другие). В соответствии с международным и национальным (внутренним) правом на них не распространяется уголовная, административная и в значительной части гражданская юрисдикция государства пребывания. На официальные власти страны пребывания возлагается обязанность не только самим не допускать по отношению к этим лицам каких бы то ни было оскорбительных выпадов и насилия, но и всячески ограждать их от подобных действий со стороны других лиц.

Контрольные вопросы:

1. Раскройте понятие «правовая норма». Как соотносятся между собой понятия:

«право» и «правовая норма» ?

2. Раскройте понятие источник права и охарактеризуйте формы источников права.

3. Разграничьте понятия «правотворчество» и «законотворчество».

4. Охарактеризуйте стадии законодательного процесса (последовательность,

содержание).

5. Действие нормативных правовых актов во времени (вступление в силу, утрата

силы).

6. В чем заключается правовая особенность определения понятия территория

государства ?

7. Охарактеризуйте правовые особенности действия нормативных актов по кругу лиц.