2.3. Правовой статус главы сша и главы японии

Согласно ст. II американской Конституции исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Президентом США.

Президент избирается сроком на четыре года. В качестве гарантии предотвращения узурпации власти, угрозу которой может создать длительное пребывание одного лица в данной должности, Конституция США (поправка XXII) устанавливает запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз. Упомянутая поправка была принята Конгрессом в 1947 г. (вступила в силу в 1951 г.) после того, как Франклин Делано Рузвельт избирался Президентом США четыре раза подряд. Это был беспрецедентный случай.

Ранее действовал рожденный первым Президентом Дж. Вашингтоном обычай избираться на эту должность не более двух раз. После того как обычай оказался нарушен, эта норма стала конституционной. Согласно той же XXII поправке, лицо, занимавшее должность Президента или исполнявшее его обязанности свыше двух лет, не может быть избрано на эту должность более одного раза. Таким образом, предельный срок пребывания одного лица в должности Президента США составляет 10 лет.

Избранный в середине декабря Президент вступает в должность 20 января года, следующего за годом выборов, — в день принесения присяги. Столь длительный промежуток времени — от выборов до инаугурации (торжественной процедуры вступления Президента в должность) — необходим главе государства, чтобы определить кандидатуры должностных лиц исполнительной власти.

Компетенция. Конституция США наделяет Президента обширными полномочиями, которые для удобства исследования можно классифицировать, подразделив их прежде всего на его полномочия главы государства и главы исполнительной власти Союза.

В качестве главы государства Президент США обладает комплексом правомочий в сферах обеспечения безопасности страны, внешних сношений, а также взаимодействия с законодательной и исполнительной властью.

В сфере обеспечения безопасности страны Президент осуществляет полномочия Главнокомандующего армией и флотом Соединенных Штатов, а также милицией отдельных штатов, когда она призывается на действительную службу США. К этой же сфере относятся чрезвычайные полномочия Президента: его права объявлять и прекращать чрезвычайное положение, а также осуществлять в период его действия специальные или экстраординарные меры вплоть до применения сил армии и национальной гвардии для восстановления правопорядка, подавления мятежей и обеспечения деятельности федеральных органов.

Чрезвычайные полномочия Президента США прямо не предусмотрены Конституцией. Они предоставляются Президенту Актом о национальном чрезвычайном положении 1976 г. Прокламация об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается Президентом в Конгресс США. Конгрессу не предоставлено права утверждать введение чрезвычайного положения: соответствующий акт Президента в этом не нуждается. Однако палаты Конгресса могут в любое время принять совместную резолюцию о прекращении действия чрезвычайного положения, в результате чего оно отменяется.

Более того, для контроля за действиями Президента в условиях чрезвычайного положения палаты должны не реже чем через каждые шесть месяцев после его объявления рассматривать на своих заседаниях вопрос о принятии совместной резолюции о его прекращении. Чрезвычайное положение прекращается соответствующим актом Президента, а также автоматически по истечении одного года со дня его объявления, если за 90 дней до истечения этого срока Президент не примет акта о его продлении (данный акт тоже должен быть представлен палатам Конгресса).

Все акты Президента, изданные в период действия чрезвычайного положения, подлежат немедленному представлению в палаты Конгресса. Если ими предусматривается использование Вооруженных сил США, действуют правила Резолюции палат о военных полномочиях 1973 г.

В области внешней политики Президент заключает международные договоры, назначает послов, консулов и иных полномочных представителей страны в иностранных государствах и международных организациях, осуществляя эти полномочия "с совета и согласия Сената", а также принимает послов и других полномочных представителей иностранных государств. Конституция не определяет порядка отзыва представителей США за рубежом.

На практике этот вопрос является прерогативой Президента. Ничего не говорится в Конституции и о возможности самостоятельного, т. е. без "совета и согласия" Сената, заключения Президентом международных соглашений. Однако такая практика имеет место. Не все международные документы, в которых участвуют США, считаются в данной стране договорами, а лишь те, которые напрямую связаны с полномочиями Конгресса. Соглашения же, относящиеся к компетенции исполнительной власти, именуются исполнительными соглашениями.

В утверждении Сената нуждаются только международные договоры. Исполнительные же соглашения заключаются Президентом самостоятельно. К числу исполнительных соглашений принято относить, например, соглашения об установлении дипломатических отношений, о мире, по вопросам совместного военного производства, создания военных баз и т. д. Однако некоторые исполнительные соглашения нуждаются в одобрении Сената. Таковы соглашения, содержащие обязательства США, выполнение которых невозможно без участия Конгресса (например, если оно требует ассигнований), а также соглашения, одобрения которых Сенатом прямо требует закон.

Но даже если согласие Сената на заключение международного соглашения или договора необходимо, все же именно Президент играет в этом процессе решающую роль, поскольку он осуществляет в нем начальную и конечную стадии. Действительно, сначала договор подписывается Президентом или кем-либо по его уполномочию и лишь потом подлежит одобрению Сенатом.

Но такое одобрение не означает окончательного решения по вопросу о вступлении договора в силу. Ратификационная грамота подписывается Президентом, который может этого и не сделать либо, подписав ее, отказаться от ее депонирования или обмена ратификационными грамотами, без чего договор в силу не вступит.

С целью создания противовесов законодательной и судебной ветвям власти Президент наделен некоторыми полномочиями, касающимися взаимодействия с ними. Так, в сфере судебной власти он имеет право отсрочки исполнения приговоров и право помилования за преступления, совершенные против США (за исключением случаев осуждения в порядке импичмента). Расширительно толкуя конституционное право помилования, Президенты закрепили за собой и право объявления амнистии. Кроме того, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II) Президент с совета и согласия Сената назначает судей Верховного суда США и иных федеральных судов.

В сфере взаимоотношений с Конгрессом Президент имеет право созыва одной или обеих его палат на внеочередные заседания. В случае разногласий между палатами о времени отсрочки заседаний Президент принимает окончательное решение. Он периодически направляет палатам разнообразные послания, важнейшими из которых являются ежегодные послания о состоянии Союза, представляющие собой по сути программу законодательных мероприятий Конгресса на предстоящий год.

Кроме того, в начале каждой сессии Конгрессу представляются экономическое и бюджетное послания Президента. Наконец, Президент обладает уже упоминавшимися правом подписания законов и правом отлагательного вето.

Однако наибольшим объемом полномочий Президент США обладает как глава исполнительной власти. В этом качестве Президент руководит огромным исполнительным аппаратом, назначает с "совета и согласия Сената" всех должностных лиц США, должности которых предусмотрены Конституцией и законом (если в самой Конституции не определен иной порядок их замещения). В двух случаях Президент обладает правом самостоятельного, без "совета и согласия Сената", назначения должностных лиц: если такое право прямо предоставлено ему законом и если вакансия открывается в период между сессиями Конгресса — на срок до окончания ближайшей сессии.

Порядок увольнения должностных лиц США не прописан в Конституции. На практике оно производится Президентом единолично, если Конституция и законы прямо не предусматривают иного.

Как глава исполнительной власти Президент США определяет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов и заботится о добросовестном исполнении законов. Это положение, сформулированное в Конституции (разд. 3 ст. II) в столь общей форме, послужило основанием для возникновения концепции "подразумеваемых полномочий" Президента (в частности, чрезвычайных, о которых уже шла речь) и активного использования с целью их реализации института делегированного законодательства.

Таким образом, все полномочия Президента США можно условно подразделить на конституционные (т. е. прямо предусмотренные Конституцией США), подразумеваемые (не упоминаемые ею, но имеющиеся в виду) и делегированные Конгрессом.

Наконец, как глава исполнительной власти Президент, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II), может требовать от руководителя каждого исполнительного департамента (министерства) письменного мнения по любому вопросу его компетенции. Данная формулировка позволяет заключить, что правительство как высший коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции в США отсутствует. Главы департаментов могут лишь высказывать Президенту свое мнение по вопросам, отнесенным к их ведению, являясь как бы советниками Президента. Все решения по вопросам своей компетенции принимаются им единолично.

В соответствии с Конституцией США исполнительную власть в федерации осуществляет Президент. Назначаемые им министры помимо управления своей отраслью выполняют роль советников Президента, составляя его кабинет с правом совещательного органа, но не являются самостоятельным правительством. Министры здесь лишены своего председателя (премьер-министра) – в этой роли выступает сам Президент. По обсуждаемым вопросам в кабинете Президента не требуется голосования – решения принимает сам Президент.

Среди руководимых Президентом ведомств встречаются и такие, которые имеют более важный статус, чем министерство, например, Совет национальной безопасности, ныне руководимый Вицепрезидентом. Кандидатура Вице-президента предлагается кандидатом в Президенты и выбирается одновременно с кандидатурой Президента от соответствующей партии. Вновь избранный Вице-президент замещает в случае болезни Президента, выполняет его отдельные поручения и постоянно председательствует в Сенате.

Президент и Вице-президент США до сих пор избираются в соответствии с Конституцией США косвенным путем – выборщиками сроком на четыре года. Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз подряд. Это правило распространяется и на Вице-президента.

На новых выборах Президента и Вице-президента США избиратели голосуют не за кандидата, а за выборщиков Президента. В соответствии с законодательством США кандидат в Президенты должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению и проживать постоянно в США не менее 14 лет. Кандидат в Президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах в первичных организациях, здесь же он избирается кандидатом от той или иной партии на национальный съезд партии. Итак, в каждом штате должно быть избрано такое количество выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов и сенаторов, избранных от данного штата. От округа Колумбия избираются также три выборщика (он расположен в границах г.

Вашингтона). Всего же выборщиков должно быть 538 человек. Каждый штат составляет один избирательный округ. Обычно избирателям предлагается два списка выборщиков от двух партий (Республиканской и Демократической). В этом случае избиратели голосуют в целом за тот или иной список выборщиков. При подсчете голосов используется мажоритарная система относительного большинства.

Выборщики, после того как их выборы состоялись, голосуют за кандидатуру Президента. Выборщик формально может голосовать за любую кандидатуру, но фактически его голосование определяется партийной принадлежностью. Вот почему, когда становится известно количество выборщиков от определенной партии, фактически считается, что выборы Президента уже состоялись, и проигравший кандидат поздравляет своего соперника. Однако юридически выборщики еще должны проголосовать, и они делают это в столицах своих штатов. После этого документы пересылаются в Вашингтон, председателю Сената. По окончании подсчета результаты суммируются и оглашаются в присутствии членов Конгресса. Естественно, избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, – 270.

В практике выборов Президента США дважды складывалась такая ситуация (в 1820 и 1824 гг.), когда ни один из кандидатов не набрал абсолютного большинства. В этом случае в соответствии с конституционным правом Палата представителей избирает Президента, а Сенат – Вице-президента из числа кандидатов, получивших большинство голосов выборщиков.

В общем виде Конституция устанавливает полномочия Президента, который обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Такая формулировка позволила расширить полномочия исполнительной власти путем применения конструкции подразумеваемых в Конституции полномочий. Одновременно Конгресс может делегировать Президенту чрезвычайные полномочия.

В соответствии с записанными в Конституции полномочиями Президента, он представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры с последующей их ратификацией Сенатом; он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией. В соответствии с законом, который требует согласия Конгресса на использование американских вооруженных сил за рубежом, Президент принимает решения о ведении военных действий за пределами США. Так, американские войска по приказу Президента и с согласия Конгресса вели войну во Вьетнаме, Ливане, в 1999 г. в составе сил НАТО в социалистической Югославии, а в 2005 г. в Ираке.

Не имея права досрочного роспуска Конгресса, Президент имеет по отношению к нему весьма существенные полномочия. Президент обращается к нему с ежегодными посланиями – «Послания о состоянии Союза». Они содержат изложение политических целей главы исполнительной власти; Послания рассматриваются как программа законодательной деятельности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии.

Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой из палат. В президентском арсенале есть также и «карманное вето» – разновидность обычного. Свое неодобрение акта Конгресса Президент выражает не письменным запрещением, а оставляя неподписанным законопроект до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного предусмотренного Конституцией срока для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Одновременно Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». В то же время некоторые Президенты очень часто прибегали к своему праву. Например, получивший прозвище «президент-вето» С. Г. Кливленд за два срока пребывания у власти (1885–1889 и 1893–1897 гг.) наложил вето 684 раза. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен лишь с его отдельными положениями. Иными словами, если Президент не хочет промульгировать какую-либо часть законопроекта, он должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. В то же время для принятия Конгрессом поправок к Конституции требуется две трети голосов в обеих палатах; именно столько необходимо голосов и для преодоления вето Президента.

С согласия Сената Президент США назначает высших должностных лиц, министров, послов, судей Верховного Суда. Обычно простым большинством голосов Сенат утверждает назначения Президента. Вместе с тем бывают и случаи отказа в утверждении – главным образом, по моральным соображениям. Президент руководит огромным государственным аппаратом. Одновременно он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, по требованию (запросу) Конгресса представляет ему соответствующие документы. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждения медалями и другими знаками отличия (кроме орденов, так как их в США нет).

Весь сложный процесс деятельности главы государства во многом опирается на его правотворческую деятельность, которая проявляется в издании им указов, директив и исполнительных приказов, как правило, носящих нормативный характер.

Политической ответственности перед Конгрессом Президент не несет, но он может быть отстранен им от должности в порядке импичмента, в том случае если будет признан виновным во взяточничестве, измене и других тяжких преступлениях. Палата представителей Конгресса возбуждает эту процедуру, она же формирует обвинение, принимаемое большинством голосов списочного состава палаты. Затем документ, содержащий обвинение, передается в Сенат, который рассматривает дело по существу под председательством не Вице-президента, а председателя Верховного Суда США по правилам уголовного процесса с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонами документов и т. д. и принимает решение. Это не простое решение Сената принимается тайным голосованием не менее 2/3 голосов от списочного числа сенаторов. В решении Сената говорится только об отстранении президента от должности или об отказе в этом. В случае отстранения Президента, он может быть затем привлечен к ответственности за уголовное преступление как обычное лицо. В истории США ни один Президент в порядке импичмента не был уволен, хотя этот вопрос Сенатом рассматривался дважды – в 1868 г. (против Эндрю Джонсона) и в 1999 г. Против Президента может быть обращен и гражданский иск Верховным Судом США. Так, в 1999 г. импичмент по отношению к Президенту Б. Клинтону не состоялся из-за нехватки голосов в Сенате, и, тем не менее, суд оштрафовал его на 90 тыс. долл. за ложь под присягой.

Таков на сегодняшний день конституционный статус Президента США, который является главой государства и одновременно возглавляет исполнительную власть в федерации.

Япония

Согласно действующей Конституции, Император является «символом японского государства и единства японской нации». Он выполняет функции формального главы государства, хотя этот статус за ним юридически не закреплен. В отличие от времен Японской империи, Император лишен права управлять государством. Он выполняет только церемониальные функции и все свои действия в политической сфере обязан согласовывать с Кабинетом министров страны.

По совету и одобрению Кабинета, император производит следующие действия (ст. 7):

Опубликование поправок к Конституции, законов, правительственных указов и международных договоров;

Созыв Парламента;

Роспуск Палаты представителей;

Объявление всеобщих парламентских выборов;

Подтверждение назначений и отставок государственных министров и других предусмотренных законом государственных служб в соответствии с законом, а также полномочий, мандатов и верительных грамот послов и посланников;

Подтверждение амнистий и помилований, смягчений наказаний, освобождений от исполнения приговоров и восстановление в правах;

Пожалование наград;

Подтверждение ратификационных грамот и других предусмотренных законом дипломатических документов;

Приём иностранных послов и посланников;

Отправление церемоний.

Согласно Статье 8, «Никакое имущество не может быть передано Императорской фамилии, получено ею или принесено ею в дар кому-либо, иначе как в соответствии с резолюцией Парламента».

Император и Императорский дом ограничены в своих имущественных правах. Они не имеют права принимать или дарить имущество без разрешения Парламента. По действующему закону об Императорском доме от 1947 года Император выполняет свои обязанности пожизненно. Его преемник избирается из числа мужчин по мужской линии основной ветки Императорского рода. В случае болезни или несовершеннолетия Императора предусматривается институт регентства. Всеми делами Императора и Императорского дома занимается Управление Императорского двора при Кабинете министров Японии.

Высшим органом власти в Японии является Парламент — «Государственный Совет». Он является выразителем воли японского народа, носителя государственного суверенитета. Парламент является также единственным законодательным органом государства. Только он имеет право принимать законы.

Японский парламент является двухпалатным. Он формируется из нижней Палаты представителей и верхней Палаты советников. Первая состоит из 480 депутатов, избираемых на 4 года. Она рассматривает и утверждает основные законопроекты. Вторая палата состоит из 242 депутатов, избираемых на 6 лет. Она проверяет законопроекты, принятые нижней палатой, утверждает или отсылает их на доработку.

Депутаты обеих палат избираются на выборах прямым голосованием. Возрастной ценз для депутатов Палаты представителей — 25 лет, для Палаты советников — 35 лет. 300 депутатов Палаты представителей избираются в одномандатных округах, а остальные 180 — в 11 общенациональных многомандатных округах. 96 депутатов Палаты советников избирают в одномандатных округах, а остальные сто сорок шесть в 47 префектурных многомандатных округах. Выборы проходят по пропорциональной системе.

Палата представителей имеет больше полномочий, чем Палата советников. В частности, нижняя палата может принимать законопроекты двумя третями голосов своих депутатов, если верхняя палата отклонила законопроект или не рассмотрела его в течение 60 дней. Решение Палаты представителей при утверждении бюджета, ратификации договоров и назначении премьер-министра получает статус всепарламентского, когда между обеими Палатами не достигнуто соглашение по этим вопросам или Палата советников не приняла собственное решение. Также Палате представителей принадлежит прерогатива выражения вотума недоверия правительству.

Сессии. Роспуск

Сессии Парламента происходят периодически. Они созываются по приказу Кабинета министров и открываются при участии Императора. Сессии Парламента бывают пленарными, временными и чрезвычайными. Пленарная сессия начинается каждый год в середине января и длится 150 рабочих дней. Она может быть продлена по совместному решению обеих Палат. На пленарных сессиях принимаются бюджет страны на следующий год, проходит обсуждение и принятие законопроектов. Временная сессия Парламента может иметь место после окончания обычной сессии, во время парламентских каникул, в случае возникновения какой-либо политической проблемы. Такая сессия может быть созвана по требованию Кабинета министров или требованию четверти депутатов какой-либо из Палат. Чрезвычайные сессии имеют место в результате роспуска Палаты представителей по указанию премьера после выражения вотума недоверия правительству. Они проходят по 30 дней после завершения досрочных 40-дневных выборов в Палату.

Палата представителей может быть распущена по решению премьер-министра страны в случае противостояния правительства и парламента. Палата советников роспуску не подлежит, но прекращает работу на время досрочных выборов в Палату представителей. В чрезвычайных ситуациях, произошедших в период этих выборов, Кабинет министров может созвать только Палату советников для принятия политических решений. Эти решения могут потерять силу, если не будут приняты в течение 10 дней после открытия чрезвычайной сессии новоизбранной Палаты представителей.

Обязанности. Принятие законов

В обязанности и прерогативы японского Парламента входит:

принятие законов, ратификация международных договоров, инициация поправок в Конституцию;

обсуждение и утверждение государственного бюджета, предложенного Кабинетом министров;

избрание премьер-министра из депутатов Парламента, высказывание вотума недоверия Кабинету министров, проверка государственного управления, которое осуществляет Кабинет министров;

принятие импичмента судей, что допустили нарушения при исполнении судопроизводства.

Процесс принятия законов в Парламенте проходит следующим образом. Сначала депутаты Парламента или Кабинет Министров подают законопроект председателю одной из Палат. Ознакомившись с ним, глава передает законопроект профильным комитетам, в которых депутаты проводят экспертизу документа. В особых случаях кроме экспертизы проводят общественные слушания, в которых привлекают ученых и специалистов, не являющихся членами Парламента, но имеющих более глубокие знания предмета, чем депутаты. В случае одобрения законопроекта комитетами, его отсылают для принятия на парламентском заседании. После принятия документа одной Палатой, его передают председателю другой палаты. В этой палате законопроект проходит те же стадии рассмотрения, как и в предыдущей. В случае неодобрения, документ обсуждается на совместном заседании обеих Палат. Если утвержденный Палатой представителей законопроект был отклонен Палатой советников, первая может предоставить ему статус закона, повторно приняв двумя третями голосов. Новый закон передается главами Палат через Кабинет министров, который сообщает об этом Императору. Последний должен объявить его в течение 30 дней со дня извещения.

Кабинет министров

Кабинет министров является руководящим органом исполнительной власти в Японии. Он управляет страной в соответствии с законами и бюджетом, утвержденными Парламентом. Кабинет министров часто называют правительством Японии. Его возглавляет премьер-министр — фактический глава государства. Он избирается среди депутатов Парламента и утверждается Императором. Кабинет состоит из государственных министров, числом от 14 до 17 человек, возглавляющих профильные министерства. Их всех назначает премьер. По законодательству все министры должны быть гражданскими лицами. Премьер-министр председательствует на правительственных совещаниях, имеет единоличное право увольнять министров.

Кабинет министров руководит страной согласно вотуму доверия, предоставленного парламентом. Половина членов Кабинета должна назначаться из депутатов обеих парламентских палат. Фактически японский Парламент является местом формирования японского правительства.

Кабинет министров отвечает перед парламентом за выполнение государственного управления и, в случае неудовлетворительных результатов, уходит в отставку. Она происходит после принятия Палатой представителей вотума недоверия правительству. За 10 дней, при наличии конфликта интересов Парламента и Кабинета министров, глава правительства может распустить Палату представителей и назначить новые выборы, чтобы узнать, кого поддерживают граждане. Если проправительственная партия набирает на выборах большинство голосов — Кабинет переизбирается на новый срок; если проправительственная партия проиграет — правительство в полном составе уходит в отставку. Кроме того, Кабинет каждый раз обновляется после новых выборов в Палату представителей.

Основными обязанностями и правами Кабинета министров является:

управление страной на основе законов и бюджета, принятых Парламентом;

подписание международных договоров;

представление на рассмотрение Парламента проекта бюджета на следующий год;

принятие правительственных постановлений и приказов для выполнения законов;

созыв временной сессии Парламента и чрезвычайного заседания Палаты советников, роспуск Палаты представителей, представление законопроектов в Парламент;

выдвижение кандидата на должность председателя Верховного суда и назначение судей низших инстанций;

предоставление советов Императору Японии в государственных церемониальных делах и утверждение протоколов церемоний с участием императора.