Тема 7. Сбалансированность бюджетов

Что такое дефицит бюджета и источники его финансирования?

Принцип сбалансированности бюджетов- ст.33 БК: Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. В БК закреплены ограничения дефицита бюджета. Они предусматриваются для бюджетов субъектов ( п.2 ст.92.1) и для бюджетов мун образований (п.3 ст.92.1).ограничения дифференцированы в зависимости от того, имеет ли соответствующий бюджет определённый уровень дотационности, т.к. для МО с высоким уровнем дотационности установлены более жесткие требования к предельному размеру дефицита. Для субъектов РФ общее правило- ограничение дефицита бюджета в размере 15% от утвержденного общего годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. То есть учитываем только налоговые и неналоговые доходы.

Уровень дотационности определяется путем сопоставления объема собственных доходов соответствующего бюджета с объемом трансфертов, представленных этому бюджету без учета субвенций и субсидий из инвестиционного фонда. Если объем трансфертов превышает 60% собственных доходов, вводится ограничение. Ограничения должны соблюдаться как при утверждении бюджета, так и при его исполнении. Если они не соблюдены, это может повлечь применение мер принуждения, так как это нарушение бюджетного законодательства.

Лекция 11. Килинкарова Е.В. 31.10.2014

Дефицит бюджета

Применительно к федеральным бюджетам ограничения по предельному размеру дефицита не установлено. В БК есть определение дефицита бюджета – разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов на очередной финансовый год или учетный период (ст. 92 БК РФ). Помимо понятия «дефицит федерального бюджета» в ст. 92 был в БК подтермин не нефтегазовый дефицит федерального бюджета – 92.7 БК РФ – была исключена из БК – по факту она никогда не действовала. Но в период её недолгого нахождения определенное регулирование было. Что такое не нефтегазовый дефицит – разница в объемах федерального бюджета, в котором не учтены не нефтегазовые доходы и доходы от управления резервного фонда и фонда федерального благосостояния (соответственно, все, кроме доходов от нефти) и общим объемом расходов. Т.е. неполный объем доходов и полный объем расходов, разница между которыми составляет не более 4,7 % прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП. Это с исторической точки зрения.

Если у бюджета может быть дефицит, то его надо как-то финансировать: например, путем привлечения денежных средств на возвратной основе. Потому выделяют источники внешнего и источники внутреннего финансирования дефицита бюджета. Деление источников происходит в зависимости от валюты, в которой выражены поступающие средства. Внутренние источники – рубли, внешние источники – любая иностранная.

Надо сказать, что разграничение проведено не до конца: ст. 95 БК РФ, например, где указаны источники внутреннего финансирования. Абз.3 п.1 ст. 95 – разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Здесь-то речь идет о кредитах в иностранной валюте, значит и разница в иностранной валюте. При этом источник относится к внутреннему финансированию. Вывод: логика не доведена до конца.

Далее, есть определенные ограничения для бюджетов в части привлечения источников. Особенность состоит в том, что источники внешнего финансирования могут привлекаться субъектами РФ и самой РФ. Местным бюджетам остается довольствоваться внутренними источниками. Хотя, в ст. 96 БК указаны источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета в иностранной валюте, так что валюта имеет место, однако напрямую внешним источником ничего не называется.

Есть ограничения для всех бюджетов. В качестве источников финансирования дефицита бюджета нельзя использовать:

• Кредиты Центрального Банка РФ

• ПриобретениеЦентральным Банком РФ государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг при их размещении

Ст. 94-96 БК РФ: как там сформулированы источники: разница между поступившими средствами и средствами, которые должны быть возвращены.

Перечень источников по вышеуказанным статьям очень обширен, но источники схожи:

1. Разница между средствами, поступившими от размещения ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

2. Разница между полученными и погашенными кредитами в валюте РФ: кредиты, предоставленные бюджетам субъектов РФ, кредиты кредитных организаций РФ, а также кредиты, которые предоставлены международными кредитными организациями. Разница рассчитывается по каждому кредиту отдельно: не в совокупности.

3. Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета в течение соответствующего финансового года

4. Иные источники: перечень открыт. В частности, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правового образования. Еще: разница между средствами, полученными от возврата, предоставленного из соответствующего бюджета бюджетного кредита юридическим лицам (не когда бюджет в долг уЮЛ берет, а когда ЮЛ берет в долг у бюджета) и суммой кредитов, предоставленных из бюджета. Разница между возвращенным и данным кредитом. Иные виды источников.

Источники внешнего финансирования дефицита бюджетов:

1. Разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, и средствами, направленными на их погашение, при условии, что соответствующие займы осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых выражена в иностранной валюте. В этом принципиальное отличие от источников внутреннего финансирования – выражена в иностранной валюте.

2. Разница между полученными и погашенными кредитами иностранных государств, которые выражены в иностранной валюте.

3. Разница между полученными и погашенными кредитами иностранных организаций, выраженных в иностранной валюте.

4. Иные источники: перечень открыт.

Таким образом, возвращаясь к ст. 33 БК РФ: сейчас мы видим, изменение остатков средств на счетах – тоже источник финансирования дефицита бюджетов.

Применительно к источникам финансирования дефицита бюджета нас больше всего интересует бюджетный кредит.

Понятие бюджетного кредита есть в ст. 6 БК РФ – денежные средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах определенным получателям: другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству и иностранному ЮЛ.

Из ЮЛ не могут быть получателями кредита государственные/ муниципальные учреждения, физические лица.

Что касается возмездности и возвратности, то предполагается, что лицо, взявшее кредит, его когда-нибудь вернет. Потому заемщики должны вернуть бюджетный кредит и, по общему правилу, уплатить % за пользование на тех условиях и в том порядке, который предусмотрен договором. Между тем, в БК есть оговорка: в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством и (или) актом о соответствующем бюджете бюджетный кредит может быть предоставлен на безвозмездной основе – вернем в любом случае, но без %. Но это должно быть отдельно предусмотрено. Вопрос: где предусмотрено? Это отсылает к вопросу о природе отношений. Какие отношения связывают стороны при предоставлении бюджетного кредита.

1. Бюджетный кредит может быть предоставлен в соответствии с договором, заключенным по правилам гражданского законодательства, но с учетом особенностей, кот.установлены бюджетным законодательством. Особенностью из БК является то, что кредит предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими актами о бюджете. Законодатель прямо указал, что к отношениям по предоставлению бюджетного кредита применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено БК.

Применительно к БК РФ: ст. 93.2 – в акте о бюджете определяются цели предоставления бюджетного кредита, условия и порядок предоставления кредита, бюджетные ассигнования на предоставление кредитов, ограничения по получателям кредитов. В 2014 было отдельное дополнение: когда речь идет о предоставлении кредита бюджетам субъекта или местным бюджетам (ст. 93.3) в акте о бюджете, из которого предоставляется кредит, должны быть определены цели и размер платы за пользование денежными средствами. Есть возможность регулировать предоставление бюджетного кредита подзаконными актами: например, ст. 93.3, 93.5 БК. Таким образом, в качестве общего правила отношения по предоставлению бюджетного кредита регулируются гражданским законодательством, если спец регулирования нет в БК. А БК возлагает надежды на акты о бюджете и принимаемые подзаконные акты. Потому применительно к бюджетным кредитам необходимо разграничивать, что регулировать гражданским, а что – бюджетным законодательством. Тут универсального решения нет, но можно предложить: поскольку кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, по обоюдному соглашению сторон и во взаимных интересах этих сторон, то сами отношения между кредитором и должником носят ГП характер. Подобный подход законодателя подтверждается хотя бы тем, что к отношениям применяется срок исковой давности, установленный в ГК. Отношения по организации предоставления кредита, по учету кредита, по проведению фин контроля – это отношения властного характера, бюджетные отношения. Соблюдение правил, установленных бюджетным законодательством обязательно для сторон, независимо от того, включены ли они в договор.

Какие же вопросы регулируются в Бюджетном Кодексе?

Первый же вопрос, который определен в БК в отношении бюджетного кредита – это получатели бюджетного кредита. Получателями могут быть:

• Бюджет бюджетной системы

• Российское ЮЛ (кроме гос муниципал учреждений)

• Иностранное государство

• Иностранное ЮЛ

Ограничения по перечню лиц. Например, получателями бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов могут быть только субъекты РФ, муниципальные образования и ЮЛ. Т.е. иностранным государствам такие кредиты не предоставляются.

Также, следует учитывать, что бюджетные кредиты ЮЛ, в том числе иностранным, могут предоставляться только за счет средств:

• целевых иностранных кредитов,

• реструктуризации обязательств по ранее полученным кредитам,

• в рамках внешних долговых требований,

• (новое 2014): за счет средств бюджета субъекта РФ, на территории которого расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним территории, при условии, что на территории есть ограниченных срок завоза грузов.

Следующий вопрос: исчисление срока предоставления кредита. Исчисление срока предусмотрено для кредитов бюджетам субъектов и местным бюджетам. В частности, ст. 93.3 БК РФ: предоставление кредита на срок до 3 лет. Это общее правило: есть отдельные исключения, но не называем. Почему 3 года? Финансовый год: есть финансовое планирование 3-летнее, а во-вторых, необходимо ограничить сроки предоставления именно публичным образованиям. Федералы понимают, что будет с деньгами только в этот период. Так что срок обоснован.

Есть еще момент: когда считается исполненной обязанность по возврату кредита? Когда обязанность по возврату считается исполненной? Применительно к налогам мы говорили о том, что обязанность исполнена в момент списания средств со счета плательщика. Применительно к возврату кредита обязанность по возврату исполнена с момента зачисления средств на распределительный счет Федерального Казначейства, если иное не предусмотрено договором о предоставлении кредита. Все-таки нужно, чтобы средства поступили в бюджетную систему, но не на Единый счет (раз на распределительный поступили, то до Единого как-нибудь дойдут). Проводить презумпцию о том, что главное – предъявить платежное поручение законодатель не стал.

В прошлом году были введены новые правила о моменте исполнения обязательства по бюджетному кредиту. В частности речь об исполнении обязательства с просрочкой. Если возврат с просрочкой, то обязанность по уплате сумм (основного долга, %, штрафов) считается исполненной со дня совершения Центральным банком операции по начислению соответствующих средств на Единый счет соответствующего бюджета. Ничего принципиально не меняется: после распределительного все-равно пойдут на Единый, но тут законодатель поступил жестко. Возможно, руководствуясь желанием получить %: + 1 операция.

Условия предоставления бюджетных кредитов. В БК определены общие условия предоставления кредитов. Однако, есть дифференциация в зависимости от того, кто является получателем бюджетного кредита. Ст. 93.3 ст. 92.2 БК РФ – отдельно формируются условия для юридических лиц, отдельно – для бюджетов бюджетной системы.

Общие условия:

1. Отсутствие просроченных задолженностей. Для разных категорий получателей различаются платежи, по которым должна отсутствовать задолженность.

Для субъектов РФ и муниципальных образований должно быть отсутствие задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом. Не говорится о том, какие денежные обязательства. Вывод: для всех денежных обязательств.

Для юридических лиц: тоже отсутствие задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему *(в первую очередь, налоги). Отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему может не быть препятствием только в случае, если в отношении соответствующей задолженности произведена реструктуризация. В НК РФ есть положение, допускающее реструктуризацию налоговой задолженности.

2. Заемщик должен обязательно предоставить обеспечение исполнения обязательства по возврату кредита, а также % - одним словом, на всю сумму, которую надо будет вернуть. Исключения из этого правила напрямую установлены в случаях, когда заемщиком является сама РФ, субъект РФ, государственная корпорация Внешэкономбанк. Соответственно, им не надо предоставлять обеспечения в силу прямого указания закона. В БК есть оговорка, что в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством, кредит может быть предоставлен без обеспечения исполнения соответствующих обязательств муниципальным образованиям. Помимо этого правила: обеспечение в размере всей суммы, есть требования к способам обеспечения исполнения. В частности, способом обеспечения может быть: банковская гарантия, поручительство, государственные муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения должно иметь высокую степень ликвидности. К обеспечению исполнения предъявляются и иные требования: не может быть принято в качестве обеспечения исполнения государственные гарантии, а также поручительство и гарантии ЮЛ, которые имеют просроченную задолженность по обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также просрочку по обязательным платежам. В БК прямо сказано, что если заемщик не может предоставить адекватного обеспечения, то кредит не предоставляется

3. Проведение проверки финансового состояния. Это только для ЮЛ. Фин проверка осуществляется еще до предоставления кредита – предварительная. Она же осуществляется в отношении гарантов и поручителей. Проверки не только предварительные, но и на протяжении всего периода действия кредитного договора. Если в период, когда деньги уже получены, но не возвращены, будет выявлено существенное ухудшение фин состояния гаранта или поручителя, то они подлежат замене полностью или в части для надлежащего обеспечения исполнения обязательства. В случае, если заемщик не может предоставить новое обеспечение вместо гаранта или поручителя, то соответствующий бюджетный кредит подлежит досрочному возврату. Также вернуть кредит надо в случае его нецелевого использования.

Мы выяснили, что между кредитором и должником – гражданско-правовые отношения. Тогда вопрос: как осуществлять соответствующий контроль за целевым использованием средств? В БК были внесены изменения 104-ФЗ: обязательным условием договора о предоставлении кредита является зафиксированное согласие получателя кредита на осуществление в отношении его государственного/ муниципального финансового контроля уполномоченными органами. Это положение договора станет основанием для осуществления проверки.

Реструктуризация задолженности по бюджетному кредиту. Под реструктуризацией в данном случае понимается основанное на соглашении предоставление отсрочки, рассрочки, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения.

Специальные правила взыскания задолженность по кредиту: ст. 93.3 БК РФ, где речь идет о предоставлении кредитов бюджетам субъекта и местным бюджетам; ст. 93.4 БК РФ, которая регулирует особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед РФ; ст. 93.6, о бюджетных кредитах на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ. Соответствующие бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджета субъекта РФ – явление новое (7 мая 2013) – предоставляется на основании договора, заключенного между территориальным органом Фед Казначейства с субъектом РФ или МО, которым предоставляется кредит. Он предоставляется для покрытия временного кассового разрыва: когда денег на едином счете бюджета нет совсем, но скоро будут, а текущие платежи осуществлять надо сейчас. Тут более лайтовые условия предоставления: максимальный срок предоставления кредита – 30 дней, при условии, что возврат – не позднее 25 ноября текущего года. Чем ближе мы к завершению фин года – тем меньше шансов кредит получить. Размер кредита тоже ограничен: не более 1/12 от утвержденных решением о бюджете объемов доходов бюджета субъекта РФ без учета трансфертов, имеющих целевое назначение (субсидий, субвенций). Не говорит статья о дотациях. Отдельно о них. Дотация не имеет целевого назначения, но она целевая. На самом деле, все трансферты, предоставляемые из одного бюджета в другой, имеют определенную цель. Дотации предоставляются на покрытие текущих расходов соответствующего публично-правового образования, но если говорить о цели именно расходования денежных средств, то тут у дотаций конкретной цели нет. Если субвенция – средства, предоставляемые субъекту на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий РФ, то дотацию субъект расходует сам без посторонних предписаний.

4. Кредит предоставляется на возмездной основе. В частности, ставка кредита должна быть установлена федеральным законом о федеральном бюджете, когда кредит предоставляется из федерального бюджета

5. Отсутствие денежных средств на банковских депозитах. Если деньги есть на банковских депозитах – то берите их, нечего занимать. Поскольку кредит предоставляется при отсутствии средств на банковском депозите, то запрещается открывать банковский депозит в течение срока предоставления кредита.

6. Бюджетный учет всех обязательств осуществляет орган Фед Казначейства. Применительно к кредитам у нас устанавливаются специальные правила взыскания задолженности: ст. 239 БК РФ – принцип иммунитета бюджетов: взыскания на средства бюджета только на основании судебного решения, которое исполняется в судебном порядке. На решение не распространяется ФЗ об исполнительном производстве, так что взыскание в соответствии с главой 24.1 БК РФ. Об этом подробно – во втором семестре. Основная черта исполнения решения суда – его добровольность, т.е. если решение не исполнять, то действующей системы воздействия на не исполняющего нет. Есть исключения из принципа иммунитета бюджетов – зачет/возврат налога осуществляется в особом административном порядке. Еще исключением из правила об иммунитете является взыскание задолженности по кредиту, предоставленному другому бюджету бюджетной системы. Если бы для соответствующих случаев был установлен общий порядок, то РФ для взыскания задолженности по кредиту с субъекта должна была бы идти в суд, что странно. Кредит возвращается в административном порядке: ст. 93.3 БК РФ – при просрочке погашения кредита возврат осуществляется в порядке, установленном финансовым органом того публично-правового образования, которое предоставило кредит за счет межбюджетных трансфертов, а также налогов, подлежащих зачислению в соответствующий «проштрафившийся» бюджет.

Лекция 12. Килинкарова Е.В. 14.11.2014

Продолжим о взыскании задолженности по кредиту. Мы уже говорили о принципе иммунитета бюджетов, который закреплен в ст. 239 БК РФ. Данный принцип предполагает, что любое взыскание средств осуществляется на основании судебного акта. Исключение: налоги. Если речь идет о налогоплательщике – казенном учреждении, то в отношении него взыскание налога осуществляется в судебном порядке. Есть ст. 45 НК РФ, которая это предусматривает. Средства казенного учреждения – это средства соответствующего бюджета, так что принимая во внимание принцип иммунитета бюджетов, взыскание только в судебном порядке. Сейчас нас не это интересует.

Случаи, когда взыскание возможно на основании акта исполнительного органа власти, прямо перечислены в БК РФ. Ст. 93.3, 93.4 – это исключение из принципа иммунитета бюджетов.

Судебный акт не исполняется судебными приставами (мы об этом уже говорили), ФЗ об исполнительном производстве не применяется. Применению подлежит глава 24.1 БК РФ, где в зависимости от процедуры, исполнять будет либо орган, в котором открыты лицевые счета, либо финансовый орган (подробнее – в следующем семестре).

Главное запомнить, что рассматриваемая сейчас ситуация – исключение из общего правила.

1. Бюджетные кредиты бюджетам бюджетной системы – правила закреплены в ст. 93.3 БК РФ – при просрочке возвращения кредита возврат остатка непогашенного кредита, включая все сопутствующие платежи, осуществляется не на основании решения суда, а в порядке, установленном финансовым органом того публично-правового образования, которое предоставило кредит. В качестве примера регулирования можно привести приказ Мин Фина от 12 ноября 2007 года № 104-Н Об утверждении общих требований к порядку возврата бюджетного кредита. В БК РФ определяются источники, за счет которых осуществляется погашение кредита: в данном случае это межбюджетные трансферты, за исключением субвенций, которые передаются на осуществление переданных полномочий и, в целом, обладают особым статусом. А также источником являютсяотчисления из федеральных и региональных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, которые после просрочки идут к кредитору.

2. Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов - ст. 93.6 БК РФ – как мы говорили, правила новые. Бюджетный кредит предоставляется на основании соглашения между получателем и органом территориального Казначейства. Взыскание задолженности тоже осуществляется территориальным органом ФК. Источник взыскания тоже определен: НЕ попадают в перечень источников межбюджетные трансферты, но более широко определен перечень налоговых доходов, за счет которых возможно погашение задолженности. Если в первом случае мы говорили о федеральных налогах и сборах, то сейчас речь идет о доходах от уплаты любых налогов. Приказ Мин Фина от 26 июля 2013 года № 73-Н, которым был утвержден порядок обращения взыскания на соответствующие доходы бюджетов.

Эти две ситуации – исключение из общего правила. Есть ст. 93.4, которая посвящена исполнению денежных требований по обязательствам перед РФ.

1. Нарушение сроков возврата или использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъекта и местным бюджетам. В БК упоминается, что речь не только о бюджетных кредитах, но и о ссудах, и других случаях использования средств федерального бюджета.

2. Нарушение сроков исполнения обязательств по предоставленным РФ гарантиям и поручительствам.

В данном случае достаточно широко определены доходы, за счет которых осуществляется взыскание: доходы, которые подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Обращение взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов и местные бюджеты, за исключением субвенций.

Что касается подзаконных актов, принятие которые требует БК для осуществления взыскания, то у нас есть приказ Мин Фина от 26 декабря 2007 года № 152 – Н об утверждении порядка удержания средств для возврата в федеральный бюджет.

Помимо того, что в ст. 93.4 устанавливаются источники, за счет которых возможно погашение задолженности, так у нас есть еще специальные правила в отношении исковой давности.

Срок исковой давности в пять лет устанавливается по требованиям Российской Федерации, возникающим:

• в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;

• в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

• по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;

• из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

Сама ст. 93.4 появилась в БК РФ не сразу. Это понятно по номеру. Эта статья появилась с внесением изменений в 2007 году. П. 4 ст. 93.4 – устанавливается неограниченный срок исковой давности. Правилу п. 4 ст. 93.4 сообщили обратную силу: применялось к отношениям, возникшим до 1 января 2008 года. Вопрос о конституционности такой нормы, конечно, возник. КС выразил свою позицию в Определении от 20 июля 2011 года № 20-П: его надо прочитать. Мысль идет там очень интересно. Суд пришел к выводу о том, что соответствующие положения об установлении специальных правил о неприменении срока исковой давности не противоречат Конституции. Этот вывод вызывает большие вопросы, особенно если обратиться к тому, что пишет КС в этом Определении. В общем, суд сказал о том, что соответствующие правоотношения по предоставлению бюджетного кредита обладают особым характером, поскольку посредством предоставления бюджетных кредитов осуществляется поддержка определенных отраслей экономики. По своему конституционно-правовому смыслу соответствующее законоположение не предполагает установление совсем уж неограниченного по времени срока исковой давности. Применение неограниченного срока исковой давности не предполагает применения его во всех случаях: если срок исковой давности по обязательству истек к моменту вступления в силу нормы, то обратная сила, преданная закону, не действует. С учетом этой позиции КС в ст.93.4 были внесены изменения – с 1 января 2013 срок исковой давности – 5 лет. Общий срок исковой давности по ГК – 3 года, а у РФ есть дополнительные 2 года.

Правило о том, что срок исковой давности составляет 5 лет применяется к тем требованиям, по которым общий срок исковой давности не истек на 1 января 2008 года, а также к требованиям, возникшим после 1 января 2008года. В рамках нового законодательства законодатель отказался от применения обратной силы.

На этой счастливой ноте мы заканчиваем обсуждение бюджетного кредита.

Продолжаем: одним из способов обеспечения долгосрочной сбалансированности является аккумулирование финансовых резервов. Финансовые резервы создаются на федеральном уровне и регулируются БК РФ, а также посредством использования различных механизмов для субъектов РФ и МО. В государственной программе РФ об управлении государственными финансами, которая была утверждена Распоряжением Правительства от 4 марта 2013 года № 293-Р, наличие финансовых резервов рассматривается как один из важнейших факторов инвестиционной состоятельности РФ.

На федеральном уровне в настоящее время финансовые резервы представлены резервным фондом, фондом национального благосостояния. Вместе с тем, правовое регулирование статусов фондов, которые создаются на федеральном уровне в целях обособления денежных средств, которые будут использованы для финансирования расходов в ситуации дефицита бюджета подвержено достаточно частым изменениям. Законодатель совместно с органами исполнительной власти ищет оптимальную форму работы данных фондов. Если взять историю вопроса, то стоит отметить, что только с 1 января 2004 года в БК появилась глава, которая была посвящена регулированию стабилизационного фонда в составе федерального бюджета.

Далее были внесены изменения с 1 января 2008 года: стабилизационный фонд прекратил свое существование. Соответствующие средства стабилизационного фонда были распределены между резервным фондом и фондом национального благосостояния. Одновременно с отказом от стабилизационного фонда и введением 2-ух новых фондов в БК появился специальный правовой режим нефтегазовых доходов федерального бюджета, который тоже не оставался неизменным. С 2008 были определенные изменения в правовом режиме нефтегазовых доходов, но некоторые из них даже не вступили в силу: они были отменены, не вступив в силу.

Понятие нефтегазовый доход федерального бюджета есть в ст. 96.6 БК РФ: включается в состав нефтегазовых доходов доходы федерального бюджета от уплаты ряда платежей. Так или иначе, эти платежи связаны с природными ресурсами. Конкретно: это налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (дается понятие углеводородного сырья – это и нефть, и газ), таможенные пошлины на нефть сырую, таможенные пошлины на газ природный, таможенные пошлины на товары, произведенные из нефти. Специфика статуса данного вида доходов состоит в том, что они используются на определенные цели, при этом, то, на какие цели идет доход оставалось неизменным, но в связи с динамикой регулирования доходов следует упомянуть о нефтегазовом трансферте: соответствующее понятие и регулирование содержалось в ст. 96.8 БК. Данный термин сейчас не используется – утратил силу с 2013 года. Данная статья замечательный пример того, как статья, не вступив в силу, прекратила свое существование. П. 2 ст. 96.8, который посвящен размеру нефтегазового трансферта был отменен 3 годами раньше своего вступления в силу (должен был вступить в конце 2015г.).

Итак, нефтегазовый трансферт – часть средств федерального бюджета, используемая для финансирования не нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов бюджета и средств резервного фонда. Мы можем выделить, что формировался трансферт из нефтегазового дохода и средств резервного фонда, но тратился на финансирование не нефтегазового дефицита бюджета. Что такое не нефтегазовый дефицит? Это ст. 92.7 БК РФ: разница в объемах федерального бюджета, в котором не учтены не нефтегазовые доходы и доходы от управления резервного фонда и фонда федерального благосостояния (соответственно, все, кроме доходов от нефти) и общим объемом расходов. Это понятие тоже утратило свою силу.

Указанный трансферт должен был быть утвержден законом о бюджете на соответствующий финансовый год в определенном размере – исчислялся в % от ВВП, утвержденного на соответствующий финансовый год.

В настоящее время средства нефтегазовых доходов используются для формирования резервного фонда и фонда национального благосостояния.

Вы спросите: ЗАЧЕМ этот экскурс в историю? Просто Килинкарова зашла на сайт Мин Фина и увидела там что-то про нефтегазовый трансферт! «Мало ли, думала, его вернули или хотя бы собираются, но нет!» Я РАДИ ЭТОГО ЗАПЕЧАТЫВАЛА ЭТУ ХРЕНЬ!

Говорим о резервном фонде. Резервный фонд, в соответствии со ст. 96.9 БК РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую особому учету, выполнению и использованию в целях обеспечения сбалансированности, т.е. покрытия дефицита федерального бюджета. Соответственно, в БК есть рамочное регулирование резервного фонда, которое отправляет нас к определенным подзаконным актам.

Что интересного о резервном фонде в БК?

Во-первых, установлена нормативная величина резервного фонда. Она определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий период. Нормативная величина определяется в абсолютном размере, исходя из того, что она должна составлять 7 % от прогнозируемого на соответствующий финансовый год ВВП. В частности в ФЗ на 2014 год сумма составляет примерно 5 000 000 000 руб.

Во-вторых, определяются источники, из которых формируется резервный фонд. В п. 3 ст. 96.9 БК определены дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета и доходы от управления средствами резервного фонда.Вместе с тем, в отношении каждых из этих источников есть свои ограничения. В частности, дополнительные нефтегазовые доходы можно использовать для формирования резервного фонда только в том случае, если объем средств резервного фонда не достигает нормативной величины, которая устанавливается в законе о бюджете. Нормативная величина, как было отмечено ранее, 7 %. В настоящее время нормативной величины резервный фонд еще не достиг. Что касается такого источника как доход от управления средствами резервного фонда, то в силу установленных законодательством положений до 1 февраля 2016 года доходы от управления средствами резервного фонда идут не на формирование резервного фонда, а на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

Соответственно, цели, на которые могут быть использованы средства резервного фонда определены как обеспечение сбалансированности федерального бюджета.

Кроме этого определяются правила управления средствами фонда: правила схожи с правилами управления средствами фонда национального благосостояния.

Второй резервный фонд – фонд национального благосостояния. Правовое регулирование: ст. 96.10 БК РФ. Он представляет часть средств федерального бюджета, которая подлежит обособленному учету, целевому использованию. Средства из фонда национального благосостояния идут на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также на обеспечение сбалансированности бюджета ПФ РФ. Применительно к фонду национального благосостояния точно также установлены источники формирования фонда: в частности, он формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов. При этом распределяются дополнительные нефтегазовые доходы следующим образом: в начале средства идут на формирование резервного фонда, затем – на формирование фонда национального благосостояния. Так же со средствами резервного фонда. До 1 февраля 2016 года доходы от управления фондом национального благосостояния направляются на финансирование расходов федерального бюджета.

Обратите внимание на то, что если в отношении резервного фонда мы говорили о нормативной величине, то в отношении фонда национального благосостояния каких-то размеров, нормативной величины в БК не устанавливается. В законе о федеральном бюджете также нельзя найти указания на нормативную величину фонда национального благосостояния.

Что касается управления средствами резервного фонда и фонда национального благосостояния, то соответствующее управление осуществляется Мин Фином. Руководствуется Мин Фин при этом ст. 96.9 БК РФ, а также 2-мя положениями: 1. Положение о порядке управления средствами резервного фонда, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 дек. 2007 года № 955 2. Постановление Правительства РФ от 19 янв. 2008 года № 18 - определяет управление средствами фонда национального благосостояния.

При управлении средствами фондов преследуются соответствующие цели: обеспечение сохранности средств и обеспечение стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В БК прямо сказано, что достижение стабильного уровня доходов от размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных результатов в краткосрочном периоде. Соответственно, в ст. 96.11 БК сказано, что средства соответствующих фондов могут размещаться в иностранной валюте.

Средства фондов могут передаваться в доверительное управление специализированным властным организациям.

В соответствии со ст. 96.12 БК средства фондов учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, которые открываются в центральном банке. Операции со средствами фондов отражаются в отчете об исполнении соответствующего бюджета за соответствующий период.

Наряду с формированием резервного фонда на уровне федерации, БК допускает возможность формирования резервного фонда на уровне субъекта РФ. Резервным фондам на региональном уровне посвящена ст. 81.1 БК РФ. Резервный фонд субъекта РФ представляет собой часть средств бюджета субъекта, которая предназначена для исполнения расходных обязательств субъекта в случае недостаточности доходов бюджета субъекта для финансового обеспечения расходных обязательств. По сути, для ситуации дефицита бюджета. Резервный фонд создается законом субъекта и действует на постоянной основе, т.е. законом о бюджете субъекта фонд не может быть создан. Также законом субъекта должен определяться порядок формирования фонда и порядок использования средств фонда. У СПб есть резервный фонд, созданный законом СПб. Также как и на федеральном уровне средства фонда регионального подлежат учету и управлению в целях исполнения расходных обязательств в ситуации дефицита. Точно также предельная величина устанавливается в законе о бюджете. При этом, субъекты по-разному подходят к вопросу о том, необходимо ли устанавливать предельную величину резервного фонда или нет. В СПб предельная величина не установлена, а в Лен области – есть предельный размер – 5 % от общего объема дохода без учета безвозмездных поступлений. Источником формирования фонда может быть: дополнительный нефтегазовый доход и средства от управления соответствующим фондом. Нефтегазовых доходов на уровне субъекта нет – все на уровне федерации. Потому доходы от управления соответствующим фондом используются традиционно для его формирования. Есть еще варианты: формирование за счет остатков средств на счетах по учету средств бюджета на начало финансового года (так в СПб), средства от дохода по управлению резервным фондом. В Лен области очень широкий перечень источников формирования. В определенных случаях субъекты формировать фонд не могут: ст. 190 БК – фин орган невправе формировать резервный фонд в случае, когда закон о бюджете не вступил в силу через 3 месяца после начала финансового года.

Наконец, об уровне местного самоуправления: бюджетный кодекс не говорит о возможности создания каких-либо фин резервов на уровне местных бюджетов для целей обеспечения сбалансированности. Потому выходит, что фин резервы предусмотрены для федерального и регионального бюджетов, а для местного – нет, но это не препятствует тому, что МО все-таки создает фонды, обосновывая это тем, что в рамках государственной политики по управлению финансами возможно создание указанных резервных фондов. Вместе с тем, если исходить из императивного характера БК, то можно сделать обратный вывод. В любом случае, на практике фонды создаются. Правда, следует сказать, что резервный фонд МО – не всегда аналог того, что создается на уровне федерации и субъекта. Для отличия необходимо смотреть на цель.

Лекция 13. Килинкарова Е.В. 14.11.2014

Мы закончили с резервными фондами. Килинкарова не будет об этом подробно говорить и говорит, что можно даже особо не записывать, потому что слайды она выложит. Но это поможет создать в голове условно полную картинку по сбалансированности. Помимо того, что мы выделяем, что такое источники финансирования, определяем, какие они бывают, какие фонды формируются, естественно, еще должно быть исполнение бюджета по части финансирования дефицита бюджета (в самом общем виде – статья 219.2 БК РФ) – кто должен привлекать соответствующие средства, возвращать. Мы уже неоднократно говорили, что исполнение бюджета осуществляется по трем основным направлениям – это исполнения по доходам, исполнение по расходам и исполнение по источникам финансирования дефицита бюджета. Применительно к финансированию дефицита бюджета есть также участники бюджетного процесса, которые сопровождают эту деятельность. Это у нас главный администратор финансирования дефицита бюджета и администратор финансирования дефицита бюджета. До этих участников во втором семестре обычно не доходят, поэтому упомянем их здесь.

Вот понятия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и соответствующего администратора содержатся в статье 6 БК РФ. Это уполномоченные субъекты, имеющие право осуществлять операции с источником финансирования дефицита бюджета³.

В том случае, когда у органа, осуществляющего полномочия главного администратора, есть нижестоящий орган, то тогда у нас появляется администратор как самостоятельная фигура. Если же иерархии нет, то у нас главный администратор и администратор сливаются в одном лице. В таком случае он осуществляет функции и главного администратора, и администратора. Основными бюджетными полномочиями администратора являются: осуществление планирования соответствующих поступлений и выплат от источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет контроль за своевременностью и полнотой поступлений в бюджет источников финансирования дефицита бюджета, обеспечивает поступления и выплаты из бюджета по источникам финансирования, а также формирует и представляет отчет. Это его сущностные полномочия. Кроме этого, администратор может осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора, в ведении которого находится.

Что касается бюджетных полномочий главного администратора, то он осуществляет планирование поступлений и выплат по источникам финансирования, формирует перечень подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета и распределяет бюджетные ассигнования по ним; обеспечивает целевой характер использования этих ассигнований, формируя бюджетную отчетность. Все это из статьи 160.2 БК РФ.

Таким образом, мы видим в рамках данного вида деятельности у нас сочетается деятельность как с привлечением денежных средств (поступлениями), так и с расходом денежных средств (выплатами), но соответствующие суммы не признаются доходами и расходами, но по сути в рамках финансирования дефицита бюджетов идут как входящие потоки денежных средств, так и исходящие. Поэтому в определенное смущение может ввести название участников бюджетного процесса и то, чем он де-факто занимается, потому что когда речь идет об администраторе, все привыкли, что это обычно администраторы доходов (относительно них исходящие потоки денежных средств возможны только в случаях возврата и т.д., в иных ситуациях выплаты денежных средств не предполагаются. При этом возврат денежных средств выплачивается в упрощенном порядке, не в рамках процедуры по расходам, то есть главные администраторы доходов (ГАД) и администраторы доходов (АД) связаны исключительно с формированием бюджета. А вот бюджет по расходам исполняю распорядители и главные распорядители, но подробнее об этом во втором семестре с Шевелевой). Так, когда будем говорить о сводной бюджетной росписи, о санкционировании, что как раз является исполнением бюджета по расходам, то вновь вспомним там о главных администраторах источников финансирования дефицита бюджета. Для источников финансирования дефицита бюджета создает законодатель свою процедуру, отдельный режим, не признавая их ни доходами, ни расходами, хотя, надо признать, есть немало сходств с процедурами по расходам. Поэтому потом, когда будем изучать бюджетный процесс более подробно, не надо забывать, что администраторы и главные администраторы – это не только администраторы по доходам.

Лекция 1. Шевелева. 26.02.2015

Вспомним, из каких элементов состоит бюджетная система, чтобы понять, какие отношения между кем возникают. Ст. 10 БК - структура бюджетной системы РФ. На первом уровне бюджетной системы присутствуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (бюджет Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, федерального Фонда обязательного медицинского страхования). Второй уровень: бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (территориального фонда ОМС). На третьем уровне произошли изменения. К нему относятся: бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; городских и сельских поселений, внутригородских районов. В СПб 111 МО, все расположены на одном уровне. Новое – бюджет городского округа с внутригородским делением (ВГД). Ранее все бюджеты городских округов были в одном статусе, теперь произошло разделение. В чем смысл? У нас есть очень крупные города, например, Екатеринбург, Нижний Новгород (города-миллионники), которые не были внутри разделены – был один бюджет на весь огромный город. С т.з. теории местного самоуправления и приближения местной власти к народу, есть смысл их разделить, что и сделали. С 1 января 2015 г. под это деление попали только столицы субъектов РФ, с 2016-2017 гг. – остальные города, которые не будут разделены. Великий Новгород – будет делиться или нет – это решение его населения, но поскольку он – административный центр, с 2015 г. он уже может оказаться разделенным, а вот в других городах (не столицах) – возможно альтернативное развитие событий.

С т.з. бюджетного устройства у муниципальных районов есть второй подуровень – бюджеты поселений, которые бывают городские и сельские. У городских округов с внутригородским делением появятся бюджеты внутригородских районов. Таким образом, если ранее нижестоящие бюджеты были только у муниципальных районов, теперь появляются еще и городские округа. В отношении СПб – у нас одноуровневое линейное деление, ниже МО СПб никого нет. Ленобласть и СПб в этой части сильно отличаются. В СПб МО: округа, города и поселки. В Москве другая система. Города: Пушкин, Павловск, Петергоф. Поселки: Александровское, Саперное и т.д. В основном МО – округа, часть из них имеют имена (Озерки), часть – номера (Васильевский остров – МО №7). Больше к СПб не возвращаемся. В БК Москва и СПб всегда выделены отдельным пунктом, их особенности определяются законами Москвы и СПб, тогда как в отношении всех остальных МО регулирование осуществляется БК. Если Ленобласть под БК, то МО СПб – под законом СПб.

Отношения между первым и вторым уровнем – отношения федерального устройства РФ, между вторым и третьим – конституционный статус местного самоуправления. Наша бюджетная система задана Конституцией.

Почему у нас образуется подуровень? Законодатель написал: «местные бюджеты, в том числе...» и перечисляет. Он не задает между ними никакой соподчиненности. (далее схема на доске) Есть Лужский мун. район, административным центром является город Луга. Этот город, как МО, имеет свой бюджет – бюджет городского поселения г. Луги. Но в то же время есть бюджет мун. р-на – Лужского р-на, внутри которого находится бюджет г. Луги, еще на территории Лужского р-на есть разные поселения, которые тоже имеют свои бюджеты. 20 бюджетов поселений + бюджет р-на = консолидированный бюджет р-на. Вопрос: в каких отношениях находятся бюджеты г. Луги и поселений с бюджетом мун. р-на? Они изолированы и самостоятельны либо между ними есть какая-то зависимость? Они безусловно зависимы, т.к. у них одни и те же источники доходов. Налогоплательщики, которые расположены на территории Лужского р-на будут платить либо туда (р-н), либо туда (поселение). Если вспомнить, что в ст.56, 61.1, 61.2 БК есть разделение, то это взаимоотношение БК решено очень просто: практически все налоговые доходы зачисляются в бюджет района. Потом из бюджета мун. р-на в качестве межбюджетных трансфертов (МБТ) они могут поступить в бюджеты городских и сельских поселений. Но решает мун. р-н – сколько, кому, на каких условиях давать МБТ. Это будут либо дотации на выравнивание, либо субсидии. Субвенции невозможны, т.к. они идут только за гос. полномочиями, а здесь уровень МСУ, таких полномочий быть не может. Зависимость образуется, когда МБТ поступают из бюджета р-на в бюджеты поселений, но это происходит не по воле мун. р-на, т.к. должны поступить для обеспечения сбалансированности бюджета.

Важно, что между поселениями есть межселенная территория. Земельный налог уплачивается не только за земли, находящиеся на территории поселения, но и с любого земельного участка, даже на межселенной территории. Все налоги с нее идут в бюджет района, а налоги с плательщиков, расположенных на территории поселения, как правило, идут в бюджет самого поселения. Таких налогов всего два: земельный и налог на имущество физлиц.

Посмотрим, как устроен городской округ. Не путать город и гор. округ. Город – географическое наименование, а гор. округ - публично-правовое образование, в котором осуществляется МСУ. Поэтому типом является не город Луга, а поселение «город Луга». Вся территория гор. округа относится к одному публично-правовому образованию «городской округ», на его территории ранее никаких других органов МСУ не было. Но в связи с новеллой город Псков будет разделен на внутригородские районы (ВГР), здесь аналогичная проблема – одни и те же источники доходов, их нужно как-то распределить. В доходной части появились новые статьи БК об источниках доходов этого нового бюджета, принцип тот же: основная часть – в бюджет гор. округа, оттуда в формате МБТ – бюджетам ВГР. Бюджеты поселений и ВГР, находясь на самом нижнем уровне бюджетной системы – самые обездоленные, у них наименьшее количество источников доходов, выживают они только за счет МБТ. Здесь действует универсальный принцип – кто платит деньги, тот заказывает музыку (определяет условия и осуществляет контроль за использованием средств). На круглом столе на факультете были представители отдаленного района Псковской области, которые признались, что в бюджете у них сейчас 7 рублей.

Какие отношения у нас могут складываться? (Если будут вопросы по внебюджетным фондам – к О.А. Ногиной). Отношений между фед. бюджетом и бюджетами субъектов – как сверху вниз, так и снизу вверх (есть обратные МБТ). Отношения между бюджетами субъекта и мун. района (также прямые и обратные). Между бюджетами поселений и мун. района – аналогично. В новых типах обратные пока не ввели, но это возможно. Отношения между первым уровнем (федеральным) и третьим (муниципальным) существуют только в полутора случаях: ЗАТО (прямо перечислены в фед. бюджете, написано, сколько денег оттуда выделяется) и Байконур (не территория РФ, но имеет статус города – МО). Все понятно, но есть осложнения. Во-первых, есть такие специальные МО, как наукограды. Особенности их бюджетного регулирования отражены не в БК, а в специальных законах. Во-вторых, автономный округ, который находится на территории другого субъекта РФ. АО отражен в БК, можно посмотреть его особенности.