Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава XIV

Я не стану утверждать, что было бы всегда и вез­ де желательно, чтобы глава исполнительной влас­ ти зависел, как первый министр в Англии, от голова­ ний представительного собрания, и что это не пред­ ставляет никаких неудобств. Если бы было признано лучшим избегнуть этого, то президент, хотя и назна­ чался бы парламентом, но мог бы сохранять свой пост в течение определенного срока, независимо от парла­ ментского голосования, и тогда получилась бы амери­ канская система, без народных выборов и их дурных сторон. Есть еще другой способ сделать главу адми­ нистрации настолько независимым от законодатель­ ного собрания, насколько это примиримо с сущест­ венными требованиями свободного правления. Он никогда не находился бы в унизительной зависимо­ сти от парламентского голосования, если бы ему пре­ доставлена была власть, которой фактически пользу­ ется первый министр в Англии, — распускать парла­ мент и апеллировать к народу; если бы вместо того, чтобы подавать в отставку в случае враждебного го­ лосования, он мог бы либо подавать в отставку, либо распустить палату. По моему мнению, было бы жела­ тельно, чтобы глава исполнительной власти обладал правом роспуска, даже в том случае, когда он сам не­ сменяем в течение определенного периода. В полити­ ке не должно быть путаницы, какая вызывается столк­ новением между президентом и парламентом, когда конфликт длится долго, а может быть даже несколько лет, и обе стороны не имеют законного средства изба­ виться друг от друга. Чтобы предотвратить подобный

275

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

кризис, не прибегая к государственному перевороту, требуется такое сочетание любви к свободе и привыч­ ки к самоограничению, какое редко встречается, и хо­ тя бы даже дело не дошло до этой крайности, но рас­ считывать, что эти две власти не будут взаимно пара­ лизовать друг друга, все равно, что предполагать, что политической жизнью страны всегда будет руково­ дить дух взаимной терпимости и уступчивости, чуж­ дый всяких страстей и оживленной партийной борь­ бы. Подобный дух может существовать, но даже там, где он преобладает, было бы неразумно подвергать его столь сильному испытанию.

Другие причины заставляют желать, чтобы какая­ нибудь власть в государстве (ею может быть толь­ ко власть исполнительная) могла во всякое время по своему усмотрению созывать новый парламент. Когда есть действительное основание сомневаться в том, ка­ кая из двух соперничающих партий сильнее, то необхо­ димы конституционные средства, чтобы выяснить этот вопрос и определить истинное положение вещей. Все другие политические вопросы не могут быть должным образом решены, пока этот вопрос остается открытым, и тогда наступает большей частью застой в деле законо­ дательных и административных реформ, так как ни од­ на из партий не имеет достаточной веры в свои силы, чтобы решиться на мероприятия, могущие вызвать оп­ позицию со стороны такой части населения, которая имеет прямое или косвенное влияние на исход борьбы.

Я тут не принимаю во внимание тот случай, ког­ да громадное влияние, сосредоточенное в руках главы

276

Глава XIV

исполнительной власти, и недостаточная преданность народных масс свободным учреждениям, дают ему возможность попытать счастья путем ниспроверже­ ния конституции и захвата верховной власти. Там, где существует подобная опасность, во главе государства не должно быть такого лица, которое парламент при помощи простого голосования не мог бы превратить в простого гражданина. При таком положении вещей, когда такое вероломство становится возможным, и эта прерогатива парламента, как бы ни казалась она чрез­ мерной, служит только весьма слабой гарантией.

Менее всего назначение должностных лиц путем народного голосования желательны в судебном ве­ домстве. Народ мало способен правильно оценивать специальные знания и качества, требуемые для заня­ тия этого рода должностей, а между тем нет должно­ сти, где бы безусловное беспристрастие и непричаст­ ность к политическим партиям были бы так важны, как тут. По мнению некоторых мыслителей, меж­ ду прочим и Бентама, хотя и желательно, чтобы су­ дьи не назначались народным голосованием, однако население их округа должно иметь право, удостове­ рившись в их непригодности, устранить их от долж­ ности. Нельзя отрицать, что несменяемость долж­ ностных лиц, ведающих важные дела, сама по себе составляет зло. Никто не может желать, чтобы не су­ ществовало никаких средств удалять плохого или не­ сведущего судью, за исключением того случая, ког­ да он провинился в таких вещах, за которые подле­ жит уголовной ответственности, и чтобы должностное

277

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

лицо, занимающее такое влиятельное положение, бы­ ло бы ответственно только перед общественным мне­ нием и перед собственной совестью. Однако мы мо­ жем поставить вопрос так: при том исключительном положении, в каком находится судья, предположив, что приняты были все меры для беспристрастного его назначения, — будет ли безответственность, или, вернее, ответственность только перед своей собствен­ ной совестью и общественным мнением, в общем го­ раздо меньше иметь развращающее влияние на него, чем ответственность перед правительством или перед народом?

Опыт давно уже решил этот вопрос в утвердитель­ ном смысле, насколько это касается ответственности перед исполнительной властью. В том же смысле сле­ дует решить его, когда речь идет об ответственности перед избирателями. В числе хороших качеств народ­ ного собрания вовсе нет таких, которые необходимы преимущественно судье: хладнокровности и беспри­ страстности. К счастью, эти качества вовсе не безу­ словно необходимы там, где требуется вмешательство народа для обеспечения свободы. Хотя чувство спра­ ведливости и необходимо всем людям, а следователь­ но и избирателю, но народные выборы не обуслов­ ливаются ими. Справедливость и беспристрастие иг­ рают такую же слабую роль при выборах депутатов, как и при любой сделке между людьми. Избирателям не приходится давать того, на что каждый кандидат имеет право, ни оценивать общих заслуг кандидатов; им приходится только заявить, кто из них более все­

278

Глава XIV

го пользуется их личным доверием или кто лучше все­ го выражает их политические убеждения. Судья же обязан относиться к своему политическому другу или к близкому человеку точно так же, как ко всем другим; но со стороны избирателя такое отношение было бы нарушением его долга и явной нелепостью. Равным образом нельзя ссылаться на благотворное влияние на судей, так же как и на других должностных лиц суда общественного мнения; ибо, даже в этом отношении, плодотворный контроль над действиями судьи произ­ водит (за исключением некоторых политических слу­ чаев) вовсе не общественное мнение всей страны, но только той части ее, которая лучше всего может оце­ нить его действия или качества, т.е. мнение судебно­ го персонала данной местности. Не следует полагать, что я придаю мало значения участию общества в от­ правлении правосудия. Напротив, оно имеет громад­ ное значение; но в каком смысле? Именно когда об­ щество фактически исполняет, в качестве присяжных, часть судебных функций. Это один из немногих слу­ чаев, когда народу лучше действовать непосредствен­ но и лично, чем через своих представителей; потому что здесь является единственный случай, когда ошиб­ ки, совершенные должностным лицом, не так опасны, как последствия ответственности за них.

Если бы судья мог быть смещаем народным голо­ сованием, то всякому, желающему достигнуть этой цели, стоило бы только воспользоваться его судебны­ ми решениями, и представить их в известной окраске на суд общественного мнения, вовсе некомпетентного,

279

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

вследствие недостаточного знакомства с данным де­ лом, или вследствие недостатка той осмотрительности и беспристрастия, каким руководствуется судья; затем он наигрывал бы на народных страстях и предрассуд­ ках там, где они существуют, и старался бы возбудить их там, где их нет. В конце концов судьи почувство­ вали бы, что они рискуют своей должностью всякий раз, когда им приходится произносить приговор по делу, представляющему общий интерес, и что для них гораздо менее существенно искать наиболее справед­ ливого решения, чем такого, которое возбуждает со­ чувствие общества, или которое менее всего допускает злостные толкования. Я опасаюсь, что установленная некоторыми новыми или пересмотренными конститу­ циями отдельных североамериканских штатов практи­ ка подвергать судей периодическому народному пере­ избранию составляет одну из опаснейших ошибок, ког­ да­либо совершенных демократией, и если бы здравый практический смысл, всегда не покидающий отличав­ ший американский народ, не вызвал бы реакции про­ тив этого нового общественного течения, то следова­ ло бы признать его первым очень крупным шагом на пути к вырождению современной демократии1.

1 Я, однако, узнал, что в Штатах, где судьи избираются, выбор в действительности производится не народом, а вождями партий, и что так как избиратели не постоянно подают голоса за канди­ дата партий, то следовательно назначаемое лицо обыкновен­ но оказывается тем, которое выбрал бы президент или министр юстиции. Таким образом, одна ошибка исправляется другой. Эта

280

Глава XIV

Что касается того обширного и важного класса, ко­ торый составляет основную силу администрации, т.е. класса чиновников, несменяемых вместе с минист­ рами, но остающихся на своих местах, чтобы помо­ гать каждому министру своим опытом и традиция­ ми, посвящать его в дела и исполнять текущие второ­ степенные задачи под его общим контролем; словом, того класса профессиональных чиновников, которые посвящают себя служебной карьере еще в молодые годы, в надежде постепенно достигнуть высших сту­ пеней, — то, очевидно, нельзя допустить, чтобы они могли быть смещаемы и лишаемы плодов своей служ­ бы без серьезных поводов с их стороны. Такими по­ водами могут быть не только проступки, подлежащие уголовной ответственности, но и упущения по служ­ бе, и недостаток тех качеств, которые требуются для данного дела. Так как должностных лиц нельзя уволь­ нять, если они ни в чем не провинились, без казенной пенсии, то весьма важно, чтобы назначения делались осмотрительно с самого начала. Нам остается рас­ смотреть, как достигнуть вернее этой цели.

При назначении на низшие должности следует опа­ саться не столько недостатка специальных знаний и опы­ та со стороны лиц, от которых зависят назначения, —

привычка голосовать замкнутыми рядами под знаменем партии, причиняющая столько зла всюду, где избирательное право при­ надлежит самому народу, ослабляет еще большее зло в том слу­ чае, когда должностное лицо должно быть избрано не народом,

а для народа.

281

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

сколько их пристрастия и склонности руководствовать­ ся при выборе личными или партийными интересами. Так как обыкновенно на службу принимаются молодые люди, только что достигшие зрелости, еще малоопыт­ ные и собирающиеся только изучить данную профес­ сию, то о пригодности кандидатов можно судить толь­ ко по их общеобразовательному цензу. В его налич­ ности нетрудно удостовериться, если лица, которым поручено это дело, относятся к своей задаче с долж­ ным вниманием и беспристрастием. Ни того, ни дру­ гого нельзя ожидать от министра. Ему приходится всецело полагаться на чужую рекомендацию, и как бы велико ни было его беспристрастие, он никогда не ста­ нет противиться просьбам лиц, которые могут влиять на его собственное избрание или оказать ему серьез­ ную политическую поддержку. В силу этих сообра­ жений установлен для кандидатов на первые долж­ ности экзамен, под руководством лиц, непричастных к политике, и принадлежащих к тому же классу и зва­ нию, как и экзаменаторы на испытаниях для получе­ ния ученых степеней в университетах. Это, вероятно, лучшая система при парламентском режиме, единст­ венная, представляющая некоторые шансы не скажу совершенно честных назначений, но все­таки не явно бесчестных.

Безусловно необходимо также, чтобы экзамены были конкурсные и места давались тем лицам, кото­ рые наиболее успешно их сдали. При обыкновенном экзамене в большинстве случаев исключаются только абсолютные невежды.

282

Глава XIV

Экзаменатору предстоит нанести удар экзаменуе­ мому им, исполнить свой долг перед обществом, в дан­ ном случае редко представляющийся ему очень серь­ езным. Если экзаменатор уверен, что его ожидает горький упрек за слишком строгое отношение к делу

ичто в то же время никто не узнает и не поинтересу­ ется узнать, как исполняется им его обязанность, то он по большей части предпочтет поддаться влечению доб­ рого сердца. Послабление, сделанное однажды, ведет к притязаниям со стороны других экзаменующихся, противиться им с каждым разом становится все труд­ нее, так как в каждом отдельном случае создается пре­ цедент для дальнейшего потворствования, пока дело не дойдет до того, что уровень знаний, требуемых для сдачи экзамена, становится уже совершенно низким.

Обыкновенно в двух больших английских универ­ ситетах экзамены представляют простую комедию, в то время как экзамены на почетные степени труд­ ны и серьезны. Когда нет надобности требовать свы­ ше известного минимума, то минимум в конце кон­ цов становится максимумом. Устанавливается общая привычка довольствоваться малым. Но так как всегда оказываются лица, не достигающие того, к чему они стремятся, то как бы низок ни был требуемый уровень, всегда найдутся такие, которые и ему не удовлетво­ рят. Когда, напротив, места делаются конкурентными

икогда конкуренты распределяются по степени их ус­ пехов, то при этом не только каждый делает все, что может, но эта система отражается на всех общеобразо­ вательных заведениях страны. Каждый преподаватель

283

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

будет лично заинтересован в том, чтобы его ученики одержали победу над остальными конкурентами. На­ вряд ли найдется другое средство, при помощи кото­ рого государство могло бы так высоко поднять уровень учебных заведений страны. Принцип конкурсных эк­ заменов для соискания государственных должностей введен в Англии недавно; применяется он далеко не­ полно, за исключением только ведомства по делам Индии. Между тем он уже начинает оказывать за­ метное влияние на средние учебные заведения, даже несмотря на все трудности, какие встретило его при­ менение, в том позорно низком уровне образования, который обнаружился, благодаря тем же конкурсным экзаменам. Уровень образования молодых людей, по­ лучивших от министра право выставить свою канди­ датуру, так жалок, что конкурс между такими канди­ датами дает, пожалуй, более ничтожные результаты, чем могли бы быть даже обыкновенные приемные эк­ замены. Никому не пришло бы в голову предъявить такие низкие требования на приемных экзаменах, ка­ кие теперь признаны достаточными для того, чтобы он мог победить своих соперников. Поэтому утвержда­ ют, что с каждым годом в общем замечается полней­ шее понижение уровня образованности кандидатов; прежние же экзамены выяснили, что молодые люди знали больше, чем требовалось для достижения цели. Отчасти вследствие уменьшения старания, отчасти же потому, что даже при экзаменах, которые не требуют предварительного разрешения, заведомое невежест­ во низводит число конкурентов к ничтожной горсти,

284