1.2. Проблемы рационального природопользования в отдельных странах мира

Современное человечество в целом продолжает практиковать преимущественно экстенсивный тип природопользования, при котором рост производства осуществляется за счет возрастающих нагрузок на природные комплексы, причем эта нагрузка растет заметно быстрее, чем увеличивается масштаб производства. Общая нагрузка на природные системы, обусловленная антропогенной деятельностью, стала превышать их потенциал самовосстановления (самоочищения), что во многих случаях затронуло природные системы планетарного уровня и все важнейшие экологические системы планеты: Мировой океан, атмосферу, почвы, речные системы, леса, животный мир.[1]

Все это определяет необходимость перехода к экологически сбалансированному природопользованию, когда общество контролирует все стороны своего развития с тем, чтобы совокупная антропогенная нагрузка на природную среду не превышала самовосстановительного потенциала природных систем.

Для обеспечения надежной защиты окружающей среды в промышленности, в крупных городах и населенных пунктах необходимо шире внедрять надежные безотходные или малоотходные технологии, которые должны функционировать так, чтобы не нарушать естественного хода процессов, протекающих в природе.

При организации малоотходных и ресурсосберегающих технологий важно учитывать следующие факторы:

— o все производственные процессы крайне важно осуществлять при минимальном числе технологических этапов;

— o технологические процессы должны быть непрерывными;

— o единичная мощность технологического оборудования проектируется оптимальной;

— o если в результате технологического процесса выделяется теплота, то она должна быть эффективно использована.

На современном этапе развития наиболее действенным уровнем регулирования охраны окружающей среды по-прежнему остаются национальные мероприятия (что еще раз подтвердил финансово-экономический кризис 2008-2009 гг.). Возможности глобального регулирования, несмотря на растущее их значение, пока весьма ограничены. Международные соглашения, как правило, не имеют правового характера (хотя в последние годы наблюдается тенденция к росту числа обязательных к исполнению договоренностей), к тому же инструментарий международной экологической политики пока недостаточно широк. В то же время на национальном уровне государство осуществляет выработку природоохранной стратегии, меры но ее реализации, при этом контролируя основные ресурсы для проведения природоохранной политики, включая финансовые, имеет развитую институциональную структуру, широкие властные полномочия реального управления.[5]

История национальной политики защиты окружающей среды насчитывает несколько десятилетий. В конце 1960-х - начале 1970-х гг. США под влиянием движения экологических организаций приняли первые природоохранные законы. В этот же период были созданы специальные учреждения для разработки законов и контроля за их выполнением. Первые государственные учреждения по охране окружающей среды министерского уровня были созданы в Швеции в 1969 г., США, Канаде, Великобритании - в 1970 г., Японии - в 1971 г. В середине 1970-х гг. более чем в 50 странах были учреждены специализированные природоохранные ведомства, а сегодня они действуют уже более чем в 100 странах.

В 1960-1970-е гг. в США были приняты законы, касающиеся качества воздуха и воды, контроля за опасными отходами, исчезающих видов животных и растений, безопасной питьевой воды, сохранения ресурсов и др. Впоследствии под влиянием экологического движения они постоянно ужесточались, а их спектр расширялся.

Аналогичные законодательные акты приняты и в других развитых государствах. В настоящее время наиболее развитая система природоохранного регулирования создана в ЕС (в виде соответствующих директив). Лидерами в осуществлении экологической политики в ЕС считаются Германия, Нидерланды и Великобритания, где выделяются самые большие средства на защиту окружающей среды и действует жесткое экологическое законодательство.

В Германии экология уже несколько десятилетий является частью национальной экономической политики - здесь успешно осуществляется концепция экологической экономики. Страна позиционирует себя в качестве лидера в проведении природоохранной политики. В отличие от других государств ЕС в Германии применяются преимущественно директивные методы политики в сочетании с добровольными мерами.[11]

В Нидерландах национальная экологическая стратегия пересматривается каждые 4 года.

В Великобритании первая стратегия устойчивого развития была разработана в 1994 г. С того же года функционирует национальная программа Enviromse, направленная экономное использование ресурсов и ослабления за счет этого негативного воздействия на окружающую среду. Внедрение другой программы - Программы действий по отходам и ресурсам (The Waste and Resources Action Programme - WRAP) в 2000 г. дало возможность британским компаниям увеличить продажи рециклированной продукции.

В других странах ЕС также разработаны и действуют экологические стратегии и программы, которые постоянно совершенствуются.

Япония приняла основополагающий закон в области окружающей среды в 1967 г., а в 1971 г. создала собственное природоохранное ведомство. В настоящее время страна также входит в число лидеров в области проведения экологической политики. Особое внимание здесь, как уже отмечалось, уделяется проблемам переработки отходов. В 2000 г. принят закон о создании общества с минимальным производством отходов; на его основе в 2003 г. разработан план создания экономики замкнутого цикла, реализация которого была рассчитана на 10 лет.[9]

В том или ином виде природоохранные законы принимаются и в некоторых развивающихся странах (часто по аналогии с законодательством развитых государств).

В странах с переходной экономикой, включая Россию, в настоящее время в целом имеется развитое законодательство по защите окружающей среды. В 1990-е гг. практически во всех таких государствах были приняты экологические законы, которые основывались на принятых международным сообществом принципах: предосторожности, предотвращения ущерба, "загрязнитель платит", свободный доступ к экологической информации, участие общественности в обсуждении и решении экологических проблем.

Развивающиеся страны приступили к активной разработке и применению экологической политики в 1990-с гг., прежде всего страны с высокими темпами экономического развития. Они также стали разрабатывать стратегии, программы и планы, создавать соответствующую институциональную инфраструктуру. Некоторые из них, например Мексика, продвинулись дальше, интегрируя элементы стратегии устойчивого развития в национальные планы развития. Если до начала XXI в. конструктивная природоохранная политика проводилась только в отдельных странах (Республика Корея, Малайзия, Таиланд) и областях (например, в сфере выбросов озоноразрушающих веществ), то в последние годы круг государств и областей расширяется, захватывая практически все быстроразвивающиеся страны.

В осуществляемой современными государствами природоохранной политике используется обширный инструментарий. Он включает создание благоприятных условий для экологически ориентированной предпринимательской деятельности и соответствующей инфраструктуры, организацию национальных парков и других природоохранных территорий, системы экологического образования, применение законодательных и экономических мер природоохранной политики, а также инструментов, используемых самими компаниями. В широком смысле многие меры общегосударственной политики, включая определение прав собственности и привлечение общественности к принятию решений, расширение доступа ее к информации, становятся частью экологической политики.[7]

Важнейшую роль в переходе к фактическому рациональному природопользованию и росте эффективности усилий по охране окружающей среды на национальном и местном уровнях играют экономические механизмы, представляющие собой экологически ориентированную совокупность социальных институтов, форм и методов управления природопользованием. В их составе, наряду с экологическими представлены правовые, административные, общественные и другие формы и методы, создающие систему экономических рычагов и стимулов воздействия, с помощью которых обеспечивается регулирование эколого-экономических интересов между обществом и природопользователями, а также стимулируется природоохранная деятельность природопользователей. К ним относятся: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов, норм и правил, прямые и косвенные субсидии частным компаниям, субвенции региональным и местным органам власти, кредиты под низкий процент, льготные тарифы компаниям на очистку стоков на муниципальных очистных сооружениях и т.д.

В современном мире самым распространенным и значимым видом экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды являются платежи за загрязнение. Система этих платежей получила распространение во Франции, Японии, Нидерландах, Великобритании, ФРГ, США и многих других странах. Используются они и в России.

Помимо платежей за загрязнение в ряде стран практикуются другие виды платежей, которые служат для экономии ресурсов, ограничения потребления загрязняющих видов сырья и материалов, оплаты услуг по ликвидации отходов и т.д. Так, в некоторых странах введен особый налог на оплату услуг по сбору и захоронению бытовых отходов. Также расширяется практика залоговых платежей (на стеклотару, автомасла, аккумуляторные батареи и т.д.), когда в цену товара включается залоговая стоимость упаковки или иных его компонентов, представляющих потенциальную экологическую опасность в случае их неадекватной утилизации. Залоговый платеж покупатель может возместить, сдав соответствующий компонент в специальный пункт приема, автомат или магазин.

При заборе воды из поверхностных водных объектов действует целая система подходов, связанных с региональным использованием этих источников питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения. В странах с ограниченными водными ресурсами (это прежде всего страны южной Африки, северного Китая, Индии, Мексики, северной Америки, Канады) введены различные системы сборов - либо единая система для всего государства, либо дифференцированная система в соответствии с потребностями регионов и муниципалитетов. В некоторых странах взимается более высокий сбор при заборе высококачественной воды из подземных источников или коммунальных водопроводов (например, в Израиле, где существуют серьезные проблемы нехватки питьевой воды).[12]

Весьма распространенным видом экономического стимулирования являются штрафы за нарушение природоохранного законодательства, которые взимаются в соответствии с местными условиями на основе большого количества ставок. Размер штрафов, как правило, зависит от степени загрязнения по сравнению с установленными стандартами. Например, в Нидерландах основой для определения размера штрафа служит количество сбрасываемых загрязняющих веществ. Налоговые меры являются одним из самых действенных и эффективных способов снижения негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, власти добились сокращения объемов сборов промышленных сточных вод на городские очистные сооружения с компаний, которые пользовались этими сооружениями. Система возврата залогов на отдельные виды товаров так же является эффективным средством, обеспечивающим повторное их использование.

В Австрии промышленным предприятиям на осуществление мероприятий по очистки сточных вод и охране водных объектов, воздушной среды, обработке и вторичному использованию отходов оказывается помощь в основном в форме займов под относительно небольшие проценты, составляющие 6% на период в 10 лет (в исключительных случаях - на 15 лет). Финансовая скидка предоставляется владельцам автомобилей, использующих малозагрязняющий бензин. Это способствует разработке новых экологически чистых технологий. Лидером в этой области является Япония.

В Канаде за последние десятилетия произошел сдвиг от использования налоговой системы к более широкому подходу, направленному на изменение восприятия проблем окружающей среды, при установлении ответственности лип, чьи действия могут привести к неблагоприятным последствиям для окружающей среды. Финансовые стимулы на федеральном уровне включают предоставление финансовой помощи и займов на строительство и содержание коммунальных канализационных систем и сооружений.[13]

В Финляндии помимо налоговых льгот применяются экономические меры, не связанные с оказанием финансовой помощи, такие как сборы за сброс сточных вод в коммунальные системы водоотведения, ликвидацию отходов, проведение мероприятий по охране вод, по борьбе с разливами нефти, а также специальные налоги, которыми облагаются напитки в таре одноразового пользования. При этом органы власти различных уровней обладают большими правами по предоставлению различных льгот и скидок в налогообложении при приобретении природоохранного оборудования. Нужно заметить, что Финляндия является самой чистой страной мира, там вы не увидите мусорных бачков, из которых вываливается мусор, родители с детства учат своих детей выбрасывать мусор в разные контейнеры. Одним из моментов экологического воспитания является воспитание бережливости. Экономия электроэнергии, воды, бумаги, одежды присутствует повсюду в этой стране, а бережливость - черта образа жизни финнов.

В ФРГ реализация природоохранной политики сопровождается принятием целого ряда экономических и финансовых мер налоговых стимулов, программ льготного кредитования, субсидий на капитальные вложения. В частности, закон о взимании сборов за сброс сточных вод предусматривает применение экономических инструментов, дополняющих меры административного характера. Он содержит в себе экономические стимулы для принятия мер по сокращению объема сбрасываемых сточных вод и повышения степени их очистки, а также для разработки и внедрения прогрессивных, мало- и безотходных технологий. В установленных этим законом рамках лица, ответственные за сбор сточных вод, имеют возможность выбрать наиболее эффективные в экономическом отношении варианты, начиная от выплаты штрафов до принятия превентивных мер.

В части охраны атмосферного воздуха существует "положение о компенсации", которое охватывает все существующие источники выбросов загрязняющих веществ и предоставляет компаниям большую свободу выбора в отношении методов и средств соблюдения установленных норм чистоты воздуха. Компании, расположенные в одной местности, вынуждены в совокупности обеспечивать соблюдение требований в отношении качества воздуха. В этих целях они могут объединить свои усилия по снижению уровня выбросов до установленных норм.[8]

В Нидерландах установлена единая система налога на топливо, а именно сборов за загрязнение воздуха и шум дорожного движения. Поступления от налогов на различные виды топлива покрывают все расходы на санитарно-гигиенические мероприятия (кроме обезвреживания почвы), принятие профилактических мер, компенсацию компаниям, субсидии на разработку чистых технологий и организацию полигонов для захоронения химических отходов. За счет этих поступлений покрываются также управленческие расходы подведомственных учреждений, а расходы на обезвреживание почвы полностью возмещаются из их общих фондов.

Так же действует система взимания сборов за очистку городских сточных вод. Местные власти несут ответственность за установление сборов, отличающихся друг от друга в разных городах. Общая сумма сборов не должна превышать расходы городских властей на очистку природных и сточных вод. Поступления направляются на погашение расходов, на строительство и эксплуатацию систем очистки природных и сточных вод, и их нельзя использовать в других целях. Как правило, эти сборы слишком незначительны, чтобы полностью покрыть инвестиционные расходы на строительство очистных сооружений, поэтому в целях оказания содействия их строительству была создана система непосредственной выдачи субсидий и займов под низкие проценты. С вступлением в силу закона о борьбе с загрязнением окружающей среды (1983 г.) действует система взимания сборов за удаление городских отходов. В соответствии с этим законом органы, выдающие лицензии, обладают полномочиями налагать штрафы за загрязнение окружающей среды в тех случаях, когда нарушаются условия сброса загрязняющих веществ или превышаются нормы этих сбросов. Этот сбор не является штрафом как таковым, он устанавливается на уровне, который обеспечивает покрытие расходов на фактическое создание систем очистки сборов до истечения установленного срока. Это заставляет задуматься об экологии местных производителей.[14]

В Швеции основное внимание уделяется административному контролю, хотя в последние годы отмечается растущий интерес к экономическим методам. Ядро системы контроля включает общие законоположения, которые составляют основу выдачи разрешений и контроля за различными видами загрязняющей деятельности и прочими видами взаимодействия на окружающую среду.

Экономические методы используются главным образом в форме субсидий для ускоренного осуществления ряда мероприятий. Постепенно вводятся налоги различного типа, такие как налоги на регистрацию пестицидов, открытие разработки и добычу неметаллов. Введение нового дополнительного сбора на тару для напитков служит главным образом финансовым целям и стимулирует использование многооборотной тары (бутылок многоразового пользования и алюминиевых банок). Дополнительный налог на новые автомашины стимулирует восстановление изношенных автомашин.

В Швейцарии для охраны воздуха, воды и почв применяются различные экономические стимулы и сдерживающие меры. Например, федеральные органы предоставляют субсидии на сооружение станций очистки сточных вод и устанавливают налоги в целях стимулирования рециркуляции некоторых типов отходов.

В Японии и Великобритании в целях сужения экологических рисков широко применяется налоговый метод, стимулирующий предприятия внедрять ресурсосберегающие технологии и снижать техногенные нагрузки на окружающую среду. Дополнительные поступления в бюджет за счет экологических налогов направляются на финансирование специальных государственных программ по повышению эффективности использования природных ресурсов и сокращению загрязнения окружающей среды в различных отраслях экономики, в которых образуется наибольшее количество опасных загрязняющих веществ.

В США поворот к более активной реализации экологических программ сопровождался передачей многих функций центральных органов штатам и местным органам власти, а так же расширением самостоятельности отдельных компаний в выборе средств борьбы с загрязнением окружающей среды. Поправки к закону о чистой воде предполагают существенное повышение роли штатов в финансировании природоохранных мероприятий путем замены субсидий федерального правительства возобновляемыми фондами заемных средств штатов. Федеральное правительство должно предоставить средства на формирование этих фондов на возвратной основе, это коренным образом отличает их от субсидий. Такая система накладывает на штаты дополнительные финансовые обязательства, которые, однако, компенсируются расширением самостоятельности в использовании средств. Займы должны предоставляться в размерах, достаточных для завершения строительства природоохранных объектов, тогда как федеральные субсидии покрывают 55% стоимости объектов.