Глава 1

Порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства

§ 1.Понятие жилищного строительства

Приступая к рассмотрению порядка предоставления земельных участков для жилищного строительства, прежде всего, необходимо определить содержание терминов, входящих в данную сферу отношений. И, прежде всего, необходимо определить понятие жилищного строительства. Несмотря на то, что во многих нормативно правовых актах это понятие используется (п.2 ст.40 Конституции Российской Федерации), законодатель не закрепил его в нормах права.

Отношения по предоставлению и использованию земельных участков для жилищного строительства регулируются нормами земельного, жилищного права и градостроительными нормами. В нормах этих отраслей права даны определения родственных понятий, отталкиваясь от этих понятий, мы предложим свое определение жилищного строительства. Основной целью жилищного строительства является создание жилья. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Существуют определенный порядок признания помещения жилым, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаемые Жилищным кодексом и Постановлениями Правительства Российской Федерации. В статье 16 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 88-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г.) к жилым помещениям отнесены: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната. Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении. Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире. Основным критерием отнесения помещений к жилым помещениям является их вхождение в жилищный фонд. Определение жилищного фонда дано в ст. 19 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г.):

«Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации».

Кроме того, в п.4 ст.19 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ обязательным условием отнесения к жилищному фонду является государственный учет жилого помещения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Такой государственный учет жилищного фонда осуществляется по единой для Российской Федерации системе учета независимо от его принадлежности, закрепленной в Постановлении Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации". Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Составной частью государственного учета является технический учет жилищного фонда, который осуществляют государственные и муниципальные органы технической инвентаризации (далее БТИ) путем ведения реестра жилищного фонда. Обязательным атрибутом жилища является технический паспорт домовладения, строения или жилого помещения (квартиры), который составляется при приемке жилых помещений в эксплуатацию или при включении жилого помещения в жилищный фонд. Важной особенностью жилого помещения является то, что в нем могут быть постоянно или временно зарегестрированны граждане Российской Федерации. Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следующим образом определяется такие жилые помещения:

«место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в котором он проживает временно;

место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В Жилищном кодексе РФ выделены следующие разновидности жилищного фонда: В зависимости от формы собственности: частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц; государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации); муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV Жилищного кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами - собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования; жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование. Несмотря на такое детальное регулирование вопросов отнесения к жилищному фонду, разделение жилищного фонда на определенные виды, до сих пор остаются неурегулированными некоторые вопросы. В некоторых случаях неопределенным является статус дачного строения и строения, возведенного на садовом земельном участке. Так, возведенное на таких земельных участках строение, пригодное для проживания граждан и соответствующее всем требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, фактически жилым домом не является. И гражданин, проживающий в таком доме, не может быть зарегистрирован в соответствии с законодательством о постоянной или временной регистрации. Это не соответствует конституционным принципам о свободе выбора места жительства. На садовом и огородном земельном участке возможно возведение жилого строения без права регистрации проживания в нем. Допускается, что физическое лицо может простоянно проживать в таком жилом строении, но зарегистрированно быть не может, даже, если по определнным причинам (продажа жилья, где лицо было постоянно зарегистрировано) у такого физического лица регистрации проживания в другом месте нет. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предоставляет возможность строительства жилых строений на садовых, огородных и дачных земельных участках со следующими ограничениями. На садовых земельных участках возможно возведение жилого строения без права регистрации проживания в нем, на огородных земельных участках возможно возведение некапитального жилого строения без права регистрации проживания в нем, на дачных земельных участках возможно возведение жилого строения без права регистрации проживания в нем и возможно возведение жилого дома с правом регистраци проживания в нем. Согласно действующему законодательству, если на садовом, огородном или дачном земельном участке, предоставленном без права возведения жилого строения или жилого дома, будет возведено строение, в котором будет возможно проживание граждан, такое строение может быть признано самовольной постройкой. Теперь перейдем к понятию строительства. Определение строительству дано в п.13 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изменениями от 22 июля, 31 декабря 2005 г.): «строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства)». Таким образом, очевидно, что в понятие жилищного строительства входит создание жилых зданий, строений в целом, создание квартир и комнат, входящих в такие здания, определением жилищного строительства не охватываются. В понятие жилищного строительства входят возведение как жилых домов (индивидуальных, малоэтажных и многоквартирных), так и возведение жилых строений и некапитальных жилых строений, поскольку такие строения тоже предназначены для проживания и являются жилыми. В законодательстве выделяются следующие виды жилищного строительства. Индивидуальное жилищное строительство – возведение отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи. Индивидуальное жилищное строительство - форма обеспечения граждан жилищем путем строительства домов на праве личной собственности, выполняемого при непосредственном участии граждан или за их счет. Блокированное жилищное строительство – возведение жилых домов с количеством этажей не более чем три, состоящих из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования. Малоэтажное жилищное строительство – возведение жилых строений этажностью до четырех этажей включительно с обеспечением, как правило, непосредственной связи квартир с земельным участком. Многоэтажное жилищное строительство – возведение жилых строений этажностью свыше четырех этажей. Многоквартирное жилищное строительство – возведение жилых строений с количеством квартир более чем две. Такое разделение жилищного строительства на виды имеет место в связи с различными процедурами предоставления земельных участков, подготовки проектной документации и особенностями субъективного состава. Как правило, индивидуальное жилищное строительство осуществляется с целью обеспечения жильем одной семьи. Согласно нормам Градостроительного кодекса РФ подготовка проектной документации при индивидуальном жилищном строительстве не требуется. Поскольку земельный участок предоставляется лицу, осуществляющему строительство, то застройщик и заказчик совпадают. Лицо, осуществляющее жилищное строительство является собственником или арендатором земельного участка. В отличие от индивидуального жилищного строительства, многоэтажное и многоквартирное жилищное строительство осуществляется в интересах не только отдельных семей, но и с целью обеспечения выполнения социальных функций государственных или муниципальных образований, имееют местокоммерческие интересы организаций, непосредственно организующих и выполняющих стротельные работы. Отношения будут более сложными. Собственник земельного участка, предоставляемого для такого жилищного строительства, как правило, не совпадает с застройщиком, как не являются одним лицом застройщик, заказчик и подрядчик. Кроме того, появляется отдельный субъект жилищного строительства – инвестор, которым могут выступать как физические, так и юридические лица. Помимо приведенных выше определений для целей определнных отраслей права, используются особенные определния, например, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с изм. и доп. от 29 мая 2002 г.) в ст.5 есть следующее определение жилища: «Жилище - индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но используемое для временного проживания». В этом определении жилое помещение может не входить в жилищный фонд, такой подход вызван особенностями отношений, которые регулирует Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Исходя из представленных выше определений, можно предложить использование следующего определения жилищного строительства: Жилищное строительство – возведение жилых зданий (жилых домов) и строений, предназначенных для проживания физических лиц.