§ 3. Подготовка законопроектов

Не существует единой схемы подготовки законопроектов. Дело в том, что законы различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Крупный кодифицированный нормативный акт и закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из одной-двух статей, - это разные законопроекты и по сложности, и структуре, и объему регулируемых отношений, а также по объему работы над ними. Определенную специфику имеет подготовка проектов законов о федеральном бюджете и о ратификации международных договоров. Тем не менее подготовка любого законопроекта проходит через некоторые общие стадии. Таких стадий обычно выделяют три:

формирование идеи (концепции) законопроекта; создание рабочей группы;

работа над текстом законопроекта; апробация и экспертиза подготовленного законопроекта;

подготовка сопроводительных документов; работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.

А.П. Любимов в подготовленных в Государственной Думе "Примерных рекомендациях по подготовке законопроектов" считает, что этапы системы законодательного процесса условно можно разделить на два макроэтапа, или стадии, внутри которых в свою очередь существует несколько микростадий.

Первый макроэтап системы законодательного процесса - предварительный, или подготовительный, - охватывает деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в Государственную Думу. Он включает в себя решение таких задач как: постановка вопроса (предложения) о разработке законопроекта; принятие решения о начале работы над проектом закона; выработка концепции законопроекта; подготовка предварительного текста; экспертиза законопроекта; финансово-экономические расчеты; выработка окончательного текста проекта закона и подготовка отдельных сопровождающих его документов.

Начало второго макроэтапа законодательного процесса связано с внесением законопроекта в Государственную Думу. Этот макроэтап является непосредственной законодательной работой и включает в себя такие микроэтапы как: принятие решения субъектом права законодательной инициативы о необходимости подготовки (разработки) законопроекта; реализация решения о подготовке законопроекта, т.е. сбор и обобщение информации, аналитическая работа; подготовка концепции проекта федерального закона; экспертиза законопроекта.

По результатам экспертиз организуется обсуждение, а затем выработка сначала промежуточного (рабочего) и потом окончательного текста законопроекта. Подготовительные проекты федеральных законов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. После этого подготавливаются документы, необходимые для внесения проекта в законодательный орган*(94).

Рассмотрим более подробно каждую из названных стадий.

Формирование идеи (концепции) законопроекта. Создание рабочей группы

Законотворчество - это процесс, находящийся под влиянием самых различных факторов: политических и экономических, правовых и демографических, идеологических и психологических. Требования о необходимости принятия того или иного закона могут быть сформулированы в самых различных сферах общественной жизни.

Идея принятия нового закона может содержаться в ранее принятых нормативных актах. Например, Конституция Российской Федерации (1993 г.) содержит прямые указания на необходимость подготовки более двух десятков федеральных конституционных и федеральных законов. Принятие значительного количества федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей первой, второй и третьей Гражданского кодекса Российской Федерации.

Активно участвуют в формулировании законодательных инициатив политические партии, общественные движения, предвыборные блоки. На выборах в Государственную Думу в 1999 году многие избирательные объединения обозначили свои приоритеты в области законотворчества. Например, предвыборная программа блока "Отечество - Вся Россия" первоначально так и называлась "100 законов для России"*(95).

Нередко законодательные инициативы рождаются в ходе общественных дебатов, предлагаются группами по различным интересам в целях защиты и укрепления своих позиций в обществе. Подобная практика не вызывает возражений, если частные экономические интересы защищаются открыто в рамках законодательного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем покупки депутатских голосов.

В начале работы над законопроектом вырабатывается его концепция (основная идея, стратегическая линия), где дается характеристика предмета и раскрываются цели будущего федерального закона, определяются его основные положения и варианты решений, приводится примерная структура проекта федерального закона. В ходе работы над концепцией проекта закона анализируются возможные последствия и перспективы применения проектируемых норм.

Подготовка концепции законопроекта осуществляется в несколько рабочих этапов. Результатом первого этапа является формулирование предметной области. Следующий рабочий момент - определение границ предметной (отраслевой или межотраслевой) области. В рамках этой работы проводится согласование предметно взаимосвязанных законопроектов для устранения возможных противоречий и дублирования.

Далее организуется обсуждение концепции и выработка предварительного текста исходя из вида и формы законопроекта. Головной исполнитель (орган), разрабатывающий законопроект, организует его обсуждение, согласование со всеми заинтересованными сторонами, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждения замечаний и предложений. На этом же этапе осуществляется доработка законопроекта с учетом предложенных вариантов решений.

При разработке концепций нормативных правовых актов применяются разнообразные методы: "мозгового штурма", концептуального проектирования, имитационные и организационно-деятельностные игры*(96).

Появление идеи нового законопроекта требует прежде всего разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы.

Объективная проверка нужности законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от бесполезной работы, а общество - от множества принятых, но не работающих нормативных актов.

Пакет предложений о необходимости принятия тех или иных законов в конечном итоге оформляется в Программу законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.

К сожалению, планирование законопроектных работ в Российской Федерации имеет немало недостатков: отсутствует единый скоординированный план федерального законотворчества и законотворчества субъектов Российской Федерации, не до конца отработана техническая сторона подготовки Программы законопроектных работ в Госдуме. Она зачастую верстается путем механического объединения предложений депутатов, Правительства, субъектов Российской Федерации. Принятая Думой Программа законопроектных работ на практике исполняется менее чем наполовину, пополняясь многочисленными предложениями и "незапланированными инициативами" по ходу реализации.

Недооценка концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что формирование правовой базы рыночной экономики и демократического государственного устройства затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать.