Подготовка сопроводительных документов

В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним пояснительной записки к законопроекту; текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона; о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом.

Пояснительная записка - сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Она позволяет раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов. Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка - немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

Финансово-экономическое обоснование - сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников (такие законопроекты называют еще "затратными"), представление финансово-экономического обоснования является обязательным.

Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации законопроекта - достаточно сложная профессиональная задача. Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, среднегодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю стоимость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобусном и железнодорожном транспорте. Источниками подобной информации могут быть Министерство финансов Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство образования Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по статистике. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности, например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Заключение Правительства Российской Федерации - сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом "затратных" инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

Практика реализации части 3 статьи 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, с другой стороны, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. В результате сложилась практика, когда законопроект принимается Советом Государственной Думы к рассмотрению, и затем уже от его имени направляется на заключение Правительства.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998 года N 604, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Исходя из практики работы Государственной Думы заключением Правительства Российской Федерации считается далеко не каждый документ, полученный от Правительства. Таковым, например, не считается письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, даже если они и содержат оценку законопроекта. Предусматриваемый Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства Российской Федерации, быть подписанным Председателем Правительства либо иным членом Правительства, которому в силу распределения обязанностей среди членов Правительства поручено подписывать такого рода документы. Отступление от перечисленных выше требований порождает сомнение в юридическом значении поступившего из Правительства документа и дает повод для отклонения принятого закона по мотиву "отсутствия заключения Правительства".

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу данного закона - прикладываемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юридического характера. Перечень имеет существенное практическое значение. Он позволяет вести текущую систематизацию - разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях отсутствие Перечня мешает понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае представления законопроекта о льготах неизбежно возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или заменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос дает перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем.

Составление Перечня предполагает использование средств кодификации и систематизации законодательства, в частности, электронных правовых баз данных. Большинство современных электронных баз данных имеют функцию "корреспонденты-респонденты", которая отражает системные связи нормативных правовых актов. Суть ее заключается в том, что в момент обработки нормативного акта и включения его в базу данных выявляются и фиксируются нормативные акты, которые ссылаются на данный акт (корреспонденты), и нормативные акты, на которые ссылается данный акт (респонденты). Использование функции "корреспонденты-респонденты" позволяет с высокой степенью точности выявить круг взаимосвязанных нормативных правовых актов, определить круг норм, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению либо принятию в связи с принятием нового нормативного акта. В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. К сожалению, в последующем эти требования были сняты как излишние. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам - негативная тенденция в российском законотворчестве, не способствующая повышению его социальной эффективности.