25. Общие принципы местного самоуправления: понятие и правовое регулирование.

Местное самоуправление, как любая другая разновидность социальной деятельности, осуществляется в соответствии с определенными принципами.

Принципы местного самоуправления— это обусловленные природой местного самоуправления научно обоснованные и закрепленные в нормах права коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Из международных правовых документов ярким примером акта, состоящего из норм-принципов (общих принципов местного самоуправления), является Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 г. и выступающая правовой основой для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.

Внутригосударственным правовым актом, устанавливающим систему принципов местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131. Он подразделяет общие принципы местного самоуправления на правовые, территориальные, организационные и экономические. В рамках указанных правовых принципов:

• устанавливается ограничение прав субъектов РФ в регулировании вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

• унифицируется для всех субъектов РФ модель территориального устройства местного самоуправления;

• закрепляется дифференцированный перечень вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования;

• подробно регулируется структура органов местного самоуправления;

• дифференцируются источники доходов муниципального образования и др.

В доктрине муниципального права общие принципы подразделяются на основные, которые охватывают все сферы местного самоуправления, и частные, относящиеся к отдельным сферам местного самоуправления (муниципальная служба, местный референдум и выборы, финансово-экономическая основа местного самоуправления)

Ниже перечислены основные принципы местного самоуправления.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовой территориальной единицей местного самоуправления является муниципальное образование. Согласно указанному принципу муниципальное образование должно создаваться во всех населенных пунктах, находящихся на территории субъектов федерации. Однако следует иметь в виду, что не все населенные пункты могут обладать статусом самостоятельного муниципального образования. Последнее зависит от численности населения, проживающего в том или ином муниципальном образовании. Федеральный закон 2003 г. в большей степени приближен к решению задачи организации местного самоуправления повсеместно.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют примерно ту же роль, что Конституция РФ для страны в целом. Устав муниципального образования — это своеобразная «конституция», которая определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Важность Устава определяется и его высшей юридической силой в системе других муниципально-правовых актов.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Данный принцип имеет исключение. Так, например, согласно п. 5 ст. 37 Федерального закона 2003 г., при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту одна треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению главы соответствующего субъекта РФ. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта, в частности, осуществления отдельных государственных полномочий.

Ст. 73 данного закона устанавливает ответственность представительного органа муниципального образования перед государством. Так, например, если судом установлено, что представительный орган муниципального образования принял нормативный акт, противоречащий федеральному и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования, и при этом данный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по отмене соответствующего акта, глава субъекта федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

В ст. 74 этого же закона устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Как и в первом случае, на основе судебного решения с учетом аналогичных обстоятельств, глава субъекта федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования и главу местной администрации.

1. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Однако, как и в предыдущем случае, действующее федеральное законодательство допускает исключение из правила. Так, например, согласно статье 75, осуществление органами государственной власти местного самоуправления допускается если:

o      в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют;

o      вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств;

o      при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенции местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств, либо нарушение федерального и регионального законодательства.

1. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможностью прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. В настоящее время прямая отмена государственными органами муниципальных актов возможна только в случае, если они приняты в рамках осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

2. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Гл. 8 Федерального Закона 2003 г. детально раскрывает экономическую деятельность местного самоуправления. Однако фактическая финансово-экономическая зависимость органов местного самоуправления от государственных делает их подотчетными последним. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные источники.

3. Судебная защита местного самоуправления. Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Это значит, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, а также муниципальные органы власти могут обращаться в суд за восстановлением их нарушенного права.

4. Многообразие форм организации местного самоуправления. Важность данного принципа определяется многонациональным составом народа Российской Федерации. В данном случае важна проблема учета особенностей местных традиций.

5. Соответствие полномочий местного самоуправления его материально-финансовым возможностям. Как публичная власть, местное самоуправление обеспечивает развитие подведомственной территории, используя прежде всего хозяйственно-экономические объекты, финансы, ценные бумаги, находящиеся в муниципальной собственности. Такая деятельность муниципальных органов власти гарантируется ст. 8 Конституции РФ, где наряду с государственной и частной собственностью признается муниципальная собственность. Кроме этого, в ч. 1 ст. 130 записано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно эта норма позволяет местному самоуправлению быть полноправным субъектом гражданско-правовых отношений, что в свою очередь нашло отражение в ст. 124 ГК РФ. Указанная статья ГК так и называется «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права».

Принцип соответствия полномочий местного самоуправления его материально-финансовым возможностям не исчерпывается правом муниципальной собственности. Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Получается, что муниципальные образования являются также субъектами бюджетных правоотношений.

1. Законность в деятельности местного самоуправления. Согласно ч. 2. ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Содержание этого принципа раскрыто в п. 3 ст. 6 Федерального закона 2003 г., где говорится, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего вопросы организации местного самоуправления и устанавливающего права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы. Кроме того, в п. 4. ст. 7 этого же закона записано, что муниципально-правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным актам.

2. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Содержание данного принципа определяется следующими положениями Конституции РФ:

o      Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1);

o      человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2);

o      Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7);

o      в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17);

o      права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Что касается непосредственно местного самоуправления, то именно оно обеспечивает гражданам возможность реализации своих прав и законных интересов. Кроме того, защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется местным самоуправлением при решении всех вопросов компетенции в сфере экономики, социально-культурного и бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка и т.д.

Таким образом, рассмотренные выше принципы фактически закрепляют децентрализацию местного самоуправления в Российской Федерации. Это в свою очередь означает, что федеральная власть осуществляет укрепление политико-правовой самостоятельности как субъектов РФ, так и муниципальных образований путем передачи им властных полномочий. Хотя следует отметить, что такого рода самостоятельность не может быть абсолютной: во-первых потому, что органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; во-вторых, муниципальное образование не обладает суверенитетом.