Глава 2. Меры профилактики коррупции §1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов

Очищение российского законодательства от коррупционных положений на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Такая поддержка проявлялась в динамике на протяжении последних лет. Первоначально предпосылки к определению концептуальных основ экспертизы законодательства на коррупциогенность возникли в 2006 году в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции в статье 5, которой определена необходимость каждого государства - участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции. При внимательном прочтении указанной статьи, трудно найти обстоятельных и предметных оснований, которые позволяют считать ее прародительницей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (далее - антикоррупционная экспертиза). Между тем такое обоснование зачастую является единственным аргументом убеждения специалистов в конвенционном происхождении антикоррупционной экспертизы.

Основное предназначение антикоррупционной экспертизы отражает прежнее ее название (со времен ее пилотной апробации и в первый год ее законодательного определения) - экспертиза на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов. Коррупциогенность в данном случае - в рабочем (операциональном) определении - это наличие в содержании правовых норм, условий и положений, способствующих совершению коррупционных деяний или благоприятствующих им. Коррупциогенность образуют недостатки законодательства: его пробельность, противоречивость, неотчетливость изложения норм, искажение правовой компетенции и другие факторы. Формальное применение или строгое соблюдение правовых норм, подверженных таким факторам несовершенства их изложения, проявляется в совершении узаконенных действий (бездействия) правоприменителя - не в последнюю очередь для целей приобретения личных коррупционных выгод.

Антикоррупционная экспертиза представляет собой новый для международной практики специальный институт ранней профилактики коррупции, который неведом странам дальнего зарубежья и фактически является изобретением, которое нашло благодатную почву для применения преимущественно на постсоветском правовом пространстве (Россия, Беларусь, Кыргызстан, Молдова, Украина). Практическая востребованность этой меры в странах, имеющих в прошлом социалистическую правовую систему, имеет как объективные, так и субъективные предпосылки.

Основные объективные обстоятельства порождены общей для бывших советских союзных республик энтропией (дезорганизацией, хаосом), связанной с распадом системы социалистического права и потерей актуальности отдельных ее составляющих. Особенно остро это отразилось на тех отраслях законодательства, быстрое старение которого продуцировалось развитием гражданского оборота в социально-экономической сфере жизнедеятельности.

Эти проблемы сочетались с высокой политизированностью законотворческих институтов, состав которых образовывали преимущественно не юристы, а представители других достойных профессий. В таких условиях поспешно принимаемые законодательные решения (рассчитанные на достижение оперативных задач исключения неблагоприятных тенденций в экономической, социальной, политической, правовой жизнедеятельности) не отличались безупречным качеством с точки зрения соблюдения принципов юридической техники, системной взаимосвязи и обоснованности законодательных новелл.

Проявлялись и более очевидные субъективные обстоятельства несовершенства законодательства, вызванные влиянием лоббистов, оказывающих воздействие на законотворческий процесс с позиции заказа принятия "выгодных" законодательных норм для узкой или корпоративной группы правоприменителей в определенных сферах правоотношений (как правило, экономических, ликвидных).

Впервые вопросы организации антикоррупционной экспертизы были отражены в Национальном планепротиводействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 года. Уже вФедеральном законеот 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза определена в качестве самостоятельной меры профилактики коррупции. И наконец, в течение 2009 - 2010 годов правовое регулирование антикоррупционной экспертизы сферы нормотворчества и законодательства получило окончательное оформление.

Первоначально постановлениями Правительства Российской Федерации весной 2009 года были утверждены ПравилаиМетодикапроведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Данные Правила и Методика по существу имели суть пилотного проекта, направленного на апробацию и совершенствование антикоррупционной экспертизы.

Как следствие, ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 были утверждены новыеПравилаиМетодикапроведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Данные правила в настоящее время выполняют роль основного подзаконного акта по отношению к принятому в июле 2010 годаФедеральному законуN 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Экспертизу на коррупциогенность помимо Минюста России и органов прокуратуры проводят и независимые эксперты, аккредитацию которых осуществляет Минюст России. Вклад государственной антикоррупционной экспертизы ежегодно представляется весомым не только по числу выявленных нормативных правовых актов и их проектов, в которых содержатся коррупциогенные факторы, а по числу объектов, подвергнутых экспертизе. Так, например, в 2009 году территориальными органами Минюста России проведена антикоррупционная экспертиза в отношении 73 720 действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в 1 819 выявлены положения, способствующие проявлениям коррупции)*(10).

Антикоррупционная экспертиза независимых субъектов представляет собой широкий кластер, обеспечивающий возможности реального участия общественных институтов в противодействии коррупции. По состоянию на конец 2010 года Минюстом России аккредитовано 828 физических и 164 юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность*(11). Между тем анализ практики деятельности независимых субъектов антикоррупционной экспертизы, оставляет желать лучшего качества. В ходе ежегодно проводимой конференции по мониторингу законодательства и правоприменения ее участниками отмечались: факты лукавого использования статуса независимого эксперта частнопрактикующими юристами (нотариусами, адвокатами) для повышения своего специального рейтинга в сфере оказания платных юридических услуг, некачественное содержание подготавливаемых экспертных заключений либо абсолютное игнорирование проведением экспертизы и другие проблемы*(12).

В этой связи особую актуальность имеют задачи: обеспечения координации деятельности субъектов независимой антикоррупционной экспертизы; налаживание информационного обмена между субъектами независимой и государственной антикоррупционной экспертизы; установление порядка получения аккредитации, который предваряется профессиональным обучением соискателей статуса независимых экспертов; а также ряд других инициативных решений, связанных не с формалистским подходом к обеспечению действенности антикоррупционной экспертизы, нередко выражающегося в обсуждении достаточности и полноты перечня коррупционных факторов в их законодательном определении.

Происходящее накопление практики проведения антикоррупционной экспертизы позволяет отмечать и ряд других проблем, решение которых будет способствовать совершенствованию подходов к применению специального института антикоррупционной экспертизы.

Для наиболее прицельного и оперативного выявления коррупционных технологий, которые основываются на использовании недостатков законодательства, требуется проведение мониторинга не только самих нормативных правовых актов, но и практики их применения. Для обеспечения задач мониторинга правоприменения необходимо решение вопроса о создании единой информационной базы, целями которой является систематизация и учет выявляемых типичных коррупционных факторов в различных сферах правоотношений. Такой подход, во-первых, будет обогащать экспертизу и придавать ей свойства всеобъемлющей. Во-вторых, опосредованно достигается цель повышения качества и эффективности законодательства. Для этого необходимо: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработка мер по его совершенствованию.

Расширение состава полиотраслевых специалистов, обладающих необходимыми знаниями для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов применительно к различным сферам правоотношений. Важность этой задачи определяется тем, что уполномоченные на проведение экспертизы субъекты, в первую очередь это относится к независимым экспертам, безусловно, не могут выступать универсальными специалистами. Полнота экспертизы обуславливаются в данном случае знанием особенностей подвергаемой экспертизе сферы правоотношений и складывающихся в ней реалий.

Например, профессиональные участники правоотношений в сфере оказания государственных услуг или обеспечения добросовестной конкуренции в наибольшей степени заинтересованы в устранении коррупционных факторов и практик. Соответственно именно они могут выступать в качестве знающих независимых экспертов, безошибочно и, что немаловажно, превентивно указывающих на недостатки законодательства, которые продуцируют коррупцию. Такой подход отвечает целям формирования компетентного состава независимых экспертов.

При этом нужно понимать, что независимый эксперт лишен гарантий защиты правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, осуществляющий экспертизу, исходя из своих должностных (служебных) обязанностей. На государственных гражданских служащих распространяется достаточно стройная система антикоррупционных запретов, ограничений, требований к служебному поведению. В конечном счете имеется специальный институт разрешения конфликта интересов, который может снять вопросы и источники проблем, связанные с заинтересованностью служащего как эксперта.

Помимо этого следует иметь ввиду, что независимый эксперт, как приватный субъект, в случае подкупа не всегда может быть привлечен к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, за исключением тех случаев, когда он является служащим коммерческой организации (ст. 204УК РФ).