Глава 9. Полномочия органов государственной власти

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Комментарий к главе 9

Глава 9 нового Кодекса разграничивает компетенцию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области лесных отношений (о содержании понятия "лесные отношения" см. главу 1 Кодекса и комментарий к ней). Согласно ч. 2 ст. 4 Кодекса от имени указанных субъектов права в лесных отношениях участвуют соответствующие государственные и муниципальные органы. Разграничению их полномочий посвящены ст. 81 - 84 главы 9.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство как одна из отраслей российского законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. С учетом федеративного устройства нашей страны правовое регулирование лесных отношений осуществляется на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном (см. также ст. 2 Кодекса).

Целесообразно обратить внимание на то, что полномочия органов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, установленные в комментируемой главе, взаимосвязаны с полномочиями соответствующих органов в области земельных отношений, которые предусмотрены в ст. 9 - 11 ЗК РФ <*>.

--------------------------------

<*> О полномочиях государственных и муниципальных органов в области земельных отношений см. подробнее: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2005 - 2007. С. 65 и сл.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений достаточно детально определены в ст. 81 Кодекса. Перечень указанных полномочий является открытым, так как Кодексом и другими федеральными законами к компетенции органов Федерации отнесены и другие полномочия.

Все нормы, закрепляющие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, являются императивными. Речь идет о полномочиях Федерации как государства, которое организует их осуществление на разных уровнях <*>. Применение указанных норм связано прежде всего с решениями и властными действиями уполномоченных органов и должностных лиц.

--------------------------------

<*> См. подробно: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2003.

Полномочия конкретных федеральных органов государственной власти определяются соответствующими нормативными правовыми актами. Например, полномочия и организация деятельности МПР РФ определяются Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 N 370 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347; 2005. N 52. Ч. III. Ст. 5759; РГ. 2006. 26 декабря.

МПР РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

МПР РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

МПР РФ осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, предусмотренные Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ МПР РФ самостоятельно принимает, в частности, следующие нормативные правовые акты:

порядок и методику проведения лесоустройства на территории лесов, не входящих в лесной фонд;

порядок утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства;

перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов;

критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам, а также перечень особо защитных участков лесов;

перечень показателей государственного лесного кадастра;

методики экономической оценки лесов;

региональные правила рубок (наставления);

санитарные правила, регламентирующие мероприятия по защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, от вредителей и болезней леса;

перечень видов побочного лесопользования;

перечень противопожарных мероприятий, осуществляемых лесопользователями, и требования к разработке планов таких мероприятий;

положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд;

перечень должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации;

порядок осуществления мониторинга лесов;

порядок организации и проведения лесных конкурсов и аукционов;

формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;

размер минимальной площади лесов, не входящих в лесной фонд, при которой необходимо проведение лесоустройства.

Полномочия и организация деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) определяются Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347; 2006. N 44. Ст. 4596; РГ. 2006. 26 декабря.

Росприроднадзор является: уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности; федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Росприроднадзор находится в ведении МПР РФ.

Росприроднадзор осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в том числе контроль и надзор:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.

Полномочия и организация деятельности Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) установлены Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 283 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2565; 2005. N 52. Ч. III. Ст. 5759; 2006. N 33. Ст. 3635; N 49. Ч. II. Ст. 5219.

Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, а также по нормативно-правовому регулированию по вопросам, определенным упомянутым Положением. Рослесхоз находится в ведении МПР РФ.

Рослесхоз осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы или подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Рослесхоз в установленной сфере деятельности осуществляет полномочия, предусмотренные Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, а также иные функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Названные выше и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность в области лесных отношений во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Например, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации заключают соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров (в том числе лесных пожаров) и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий.

Росприроднадзор и федеральный орган исполнительной власти по вопросам обороны совместно осуществляют государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны (см. комментарий к гл. 12 Кодекса).

Компетенция органов Российской Федерации в области лесных отношений реализуется главным образом путем принятия нормативных правовых актов по вопросам, предусмотренным в ст. 81 Кодекса.

Так, были утверждены Положение об аренде участков лесного фонда <1>; Положение об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов <2>; Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации <3>; Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации <4>; Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации <5>; Положение о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом <6>; Санитарные правила в лесах Российской Федерации <7>; Правила рубок главного пользования в равнинных лесах Европейской части Российской Федерации <8>; Указания о порядке рассмотрения и утверждения расчетной лесосеки в лесном фонде Российской Федерации <9>; Инструкция по проведению лесоустройства в лесном фонде России <10>; Порядок организации и проведения лесных аукционов <11>.

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 24.03.1998 N 345 (СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1585; 2003. N 25. Ст. 2532; 2005. N 22. Ст. 2122; 2006. N 48. Ст. 5029).

<2> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 06.10.2005 N 600 (СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4279).

<3> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 21.05.2001 N 388 (СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2236).

<4> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 01.06.1998 N 551 (СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2553; 2002. N 39. Ст. 3801; 2006. N 13. Ст. 1401).

<5> Утверждены Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 09.09.1993 N 886 (СА РФ. 1993. N 39. Ст. 3612; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 190).

<6> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.09.2004 N 455 (СЗ РФ. 2004. N 37. Ст. 3735; N 47. Ст. 4657).

<7> Утверждены Приказом МПР РФ от 27.12.2005 N 350 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 13, 19).

<8> Утверждены Приказом Рослесхоза от 31.08.1993 N 226 (Приказ официально опубликован не был).

<9> Утверждены Приказом МПР РФ от 14.08.2002 N 529 (Приказ официально опубликован не был).

<10> Утверждена Приказом Рослесхоза от 15.12.1994 N 265, согласована с Минприроды России 23.12.1994 (Российские вести. 1995. N 139. 27 июля).

<11> Утвержден Приказом МПР РФ от 14.04.2005 N 97 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24).

Согласно ст. 13 Вводного закона до приведения в соответствие с Кодексом такие нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Кодексу.

Полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящена ст. 82 Кодекса. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются законодательные (представительные) органы государственной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации, иные государственные органы, предусмотренные конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, избираемые непосредственно гражданами в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации.

Как и в ст. 81, установившей компетенцию федеральных органов, в ст. 82 Кодекса перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений не является исчерпывающим. К компетенции региональных органов государственной власти в указанной области в соответствии с Кодексом и другими федеральными законами относятся и иные вопросы.

Компетенция конкретных органов государственной власти тех или иных субъектов Российской Федерации устанавливается конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, региональными законами и иными нормативными правовыми актами. В связи с этим целесообразно обратить внимание на то, что согласно ст. 82 Кодекса полномочия указанных органов в области лесных отношений первично могут быть установлены только Кодексом и другими федеральными законами, но не региональным законодательством. Поэтому представляется, что такое законодательство должно быть приведено в соответствие с Кодексом.

Как и компетенция федеральных органов, компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений может быть реализована преимущественно путем принятия правовых актов по вопросам, входящим в круг полномочий указанных органов.

Например, в настоящее время действуют Постановление Правительства Ленинградской области от 31.01.2006 N 20 "Об осуществлении Ленинградской областью прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций" <1>; Постановление Правительства Калужской области от 25.07.2005 N 197 "О функциях Министерства природных ресурсов Калужской области в сфере лесных отношений" <2>; Постановление администрации Тверской области от 04.10.2005 N 296-па "О комиссии по предоставлению в пользование участков лесного фонда" <3>; распоряжение администрации Томской области от 25.04.2005 "О комиссии по проведению лесных аукционов в лесах, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций"; Постановление Совета администрации Красноярского края от 18.11.2003 N 325-п "О создании краевой межведомственной комиссии по организации охраны лесного фонда на территории края от незаконных действий" <4>; распоряжение Коллегии администрации Кемеровской области "О реализации полномочий администрации Кемеровской области по тушению лесных пожаров" <5> и др.

--------------------------------

<1> В редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 06.06.2006 N 170.

<2> В редакции Постановлений Правительства Калужской области от 06.04.2006 N 82, от 06.05.2006 N 121.

<3> В редакции Постановления администрации Тверской области от 30.10.2006 N 266-па.

<4> В редакции Постановлений Совета администрации Красноярского края от 15.02.2005 N 58-п, от 27.06.2006 N 177-п.

<5> В редакции распоряжения Коллегии администрации Кемеровской области от 03.04.2006 N 329-р.

Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Федерации осуществляется по новым правилам, установленным ст. 83 Кодекса. Российская Федерация передает региональным органам государственной власти осуществление полномочий в области лесных отношений, перечисленных в ч. 1 указанной статьи.

Средства на осуществление переданных в соответствии с ч. 1 ст. 83 Кодекса полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Порядок расходования и учета таких средств определяется нормативными правовыми актами Правительства РФ. Например, Правила расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на реализацию полномочия по тушению лесных пожаров <*> определяют порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления органами государственной власти субъектов Федерации полномочия по тушению лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта Российской Федерации. Финансирование расходов, связанных с обеспечением осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации названного полномочия, осуществляется в виде субвенций из федерального бюджета, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций на соответствующий год.

--------------------------------

<*> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.06.2005 N 372 (СЗ РФ. 2005. N 25. Ст. 2509).

Полномочия органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, определяются в ст. 84 Кодекса.

В соответствии со ст. 34 ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, в ч. 1 ст. 84 Кодекса сформулирован как исчерпывающий.

В то же время компетенция органов местного самоуправления может быть расширена за счет полномочий, указанных в ч. 2 данной статьи: органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Наделение муниципальных органов конкретными государственными полномочиями осуществляется правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, действует Закон Псковской области от 05.03.2005 N 421-оз "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по принятию решений о предоставлении в краткосрочное пользование участков лесного фонда в лесах, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций" <*>.

--------------------------------

<*> В редакции Закона Псковской области от 28.12.2005 N 511-оз.