- •Isbn 978-5-94991-208-9
- •4 4 5 5
- •1.2. Превышение должностных полномочий по уголовному законодательству стран снг и Балтии
- •Глава 2. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий по ук рф
- •2.1. Объективные признаки превышения должностных полномочий
- •2.2. Субъективные признаки превышения должностных полномочий
- •2.3. Квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий
- •3.2. Соотношение состава превышения должностных полномочий и составов преступлений против правосудия
- •Глава 1. Развитие уголовного законодательства о превышении должностных полномочий в России и странах ближнего зарубежья 7
- •Глава 2. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий по ук рф 39
- •Глава 3. Соотношение состава превышения должностных полномочий со смежными составами преступлений 114
4 4 5 5
Глава 1. Развитие уголовного законодательства
о превышении должностных полномочий
в России и странах ближнего зарубежья
1.1. История развития нормы об ответственности
за превышение должностных полномочий
в российском законодательстве
Историко-сравнительный анализ развития отечественного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий позволяет выявить тенденции и выделить позитивные моменты его эволюции, определить направления совершенствования действующего уголовного закона.
Истоки формирования состава превышения полномочий следует относить к судебникам 14971 и 15502 гг., принятие которых было связано с усилением власти государя и созданием в XIV-XVI вв. новой системы государственного управления. Являясь своего рода «"инструкцией" для организации судебного процесса»3, судебники вместе с тем предусматривали ответственность лиц, осуществлявших властные полномочия в сфере судопроизводства, за частные случаи нарушения этих полномочий. Так, Судебник 1550 г. содержал нормы о неосторожном вынесении неправосудного решения и об умышленном неправосудии, связанном с взятием посула. Субъектами такого неправосудия были «государевы служилые люди» - боярин, дворецкий, казначей, дьяк и подьячий, подлежавшие персональной ответственности (ст. 3-5). Для высших чиновников наказание по принципу права-привилегии определял государь, низшие
1См.: Памятники русского права / Под ред. Л.В. Черепнина. М., 1955. Вып. 3. С. 346-373.
2 См.: Там же. М., 1956. Вып. 4. С. 233-261.
3 Исаев И.А. История государства и права России: Курс лекций. М., 1994. С. 40.
6
6
7
7
Запреты на частные случаи превышения власти были закреплены и в Соборном уложении 1649 г. В ст. 150 гл. X «О суде» говорилось: «А которые Воеводы и Дьяки и всякие приказные люди, будучи у Государевых дел в городех, учнут городским и уездным всяких чинов людем чинити продажи и убытки, и в том на них будут челобитчики, и сыщется про их продажи и про насильство до-пряма: и на тех Воеводах по сыску всятое правити тем людем, кого они чего изобидят, да них же имати на Государя пеню, что Государь укажет, смотря по делу»2. За незаконное освобождение губным целовальником разбойника или татя либо похищение изъятого у него имущества виновный подлежал наказанию кнутом и отстранению от должности (ст. 84 гл. XXI)3.
Тенденция к установлению ответственности отдельных категорий служащих сохранялась в законодательных актах XVIII - начала XIX вв. В частности, артикул 33 Артикула воинского 1715 г. предусматривал ответственность офицеров за насилие над подчиненными солдатами «без важных и пристойных причин»4. В артикуле 183 под страхом наказания «смертию» запрещалось отбирать деньги у людей, идущих сквозь караул5.
Собственно понятие «превышение власти» впервые было использовано применительно к действиям министров в § 279 Общего учреждения министерств 1811 г. Превышением власти считались случаи, «когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления»6. В законах «О преступлениях чиновников по службе», составивших разд. V т. XV Свода
1См.: Памятники русского права / Под ред. Л.В. Черепнина. Вып. 4. С. 233.
2 Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1985. Т. 3: Акты Земских Соборов. С. 125.
3 См.: Там же. С. 244.
4 Там же. М., 1986. Т.4: Законодательство периода становления абсолютиз ма. С. 334.
5 См.: Там же. С.361.
6 Там же. М., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. С. 122.
8
законов 1832 г., это понятие было распространено на всех должностных лиц (ст. 278)1.
Наиболее детально в дореволюционном законодательстве ответственность за преступления по службе регламентировалась в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., действовавшем до октября 1917 г.2 Профессор А.Н. Трайнин характеризовал соответствующие нормы уложения как «особое должностное уложение, содержащее немногим менее статей (183), чем весь Уголовный Кодекс РСФСР»3.
В гл. II «О превышении власти и противозаконном оной бездействии» разд. V «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» уложения в нормах-дефинициях раскрывалось содержание превышения власти и в отличие от ч. 1 ст. 286 УК РФ перечислялись конкретные формы превышения властных полномочий. Служащий признавался «превысившим власть, ему вверенную, когда, выступив из пределов и круга действий, которые предписаны ему по его званию, должности, месту или особенному поручению, учинит что-либо в отмену или же вопреки существующих узаконений, учреждений, уставов или данных ему наставлений, или же вопреки установленному порядку предпишет или примет меру, которая не иначе может быть принята, как на основании нового закона, или, присвоив себе права, ему не принадлежащие, самовольно решит какое-либо дело, или же дозволит себе какое-либо действие или распоряжение, на которое нужно было разрешение высшего начальства, не испросив оного надлежащим образом» (ст. 367)4.
Не рассматривались как превышение власти согласно ст. 369 уложения следующие случаи: «1) когда Министр или другой госу-
1См.: Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. С. 368.
2 В последующем, если не указано иное, имеется в виду уложение в редак ции 1845 г.
3 Трайнин А. О должностных преступлениях (должностное преступление, должностное лицо, соучастие частных лиц в должностных преступлениях и система должностных преступлений по уголовному кодексу) // Право и жизнь. 1924. №9. С. 45.
9
9
4 Российское законодательство X-XX веков /Под общ. ред. О.И. Чистякова. Т. 6. С. 266.
дарственный сановник отступит в своих действиях от обыкновенных правил, по особенному на сей случай или вообще на случай сего рода данному от Верховной Власти уполномочию; 2) когда чиновник или иное должностное лицо, в каких-либо чрезвычайных обстоятельствах, возьмет на свою ответственность принятие также чрезвычайной, более или менее решительной меры, и потом докажет, что оная в видах государственной пользы была необходима, или что по настоятельности дела он не мог, без видимой опасности или вреда для службы, отложить принятие сей меры до высшего на то разрешения»1.
Система наказаний за превышение власти была достаточно сложной, на что обращалось внимание в юридической литературе2. Законодатель различал три вида превышения власти в зависимости от «важности дела» и «сопровождавших оное обстоятельств». Если последствия действий виновного не были важны, тот подвергался замечанию, выговору или вычету из времени службы (ст. 372). Превышение власти без отягчающих обстоятельств влекло либо отрешение от должности, либо исключение из службы, либо заключение в крепость, а в случаях «особо важных» лишение всех особенных, лично и по состоянию присвоенных ему прав и преимуществ со ссылкой (ст. 370). Опасным признавалось превышение власти в целях совершения преступления - виновный приговаривался к высшей мере наказания, определенного за это преступление (ст. 371)3.
Отметим, что в редакции уложения 1885 г. наказание за превышение власти без отягчающих обстоятельств было смягчено4, что вызвало одобрение некоторых правоведов. По мнению А. Лохвицкого, например, «слишком строгое наказание за превышение власти, в особенности чиновников исполнительной части, может совершенно подавить в них энергию и произвести другое зло - бездействие власти»5.
1Российское законодательство X-XX веков /Под общ. ред. О.И. Чистякова. Т. 6. С. 266.
2 См., напр.: Есипов В.В. Уголовное право. Часть особенная. Преступления против государства и общества. М., 1912. С. 97-99.
3 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков / Под общ. ред. О.И. Чи стякова. Т. 6. С. 267.
4 См.: Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государствен ной и общественной. Ташкент, 1913. С. 100, 101.
5 Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871. С. 435.
10
Позитивным моментом в эволюции законодательства стало выделение норм о превышении власти с применением насилия и оружия (ст. 373 уложения). В уголовных кодексах России XX в. подобные обстоятельства всегда учитывались при конструировании квалифицированного состава данного преступления. Вместе с тем современные исследователи справедливо отмечают, что уложение 1845 г. «положило начало широкому применению оценочных понятий в качестве отягчающих обстоятельств»1. Указав критерии применения того или иного наказания, законодатель не провел четкой границы между важными и неважными последствиями превышения власти. Установление степени их важности, как и в настоящее время, было передано на усмотрение суда. По толкованию Сената, «все различие, какое существует между 341 и 343 ст. уложения2, заключается в том, насколько превышение власти представляется важным само по себе и по тем обстоятельствам и последствиям, которыми оно сопровождалось (В.Д.П. 6 марта 95 г., д. № 1)», но «условием применения 343 ст. ставится не только то, чтобы последствия превышения власти не были важны, но чтобы они и не могли быть таковыми (Приг. 1-XI-88 г., Манькова)»3.
В целом преступления по службе в дореволюционный период определялись как нарушение служебного долга4, под которым юристы понимали «закономерность и целесообразность деятельности» в «порядке подчиненного государственного управления»5. С объективной стороны превышение власти альтернативно выражалось в расширении предоставленных или присвоении не предоставленных законом служащему прав, совершении законных действий без надлежащего разрешения начальства. В решениях Сената по конкретным
1Шнитенков А.В. Отягчающие обстоятельства в преступлениях против го сударственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 51.
2 Статьи 370 и 372 в редакции уложения 1845 г.
3 Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С. 101, 102.
4 См.: Трайнин А. О должностных преступлениях (должностное преступле ние, должностное лицо, соучастие частных лиц в должностных преступлениях и система должностных преступлений по уголовному кодексу). С. 43.
5 Уголовное уложение. Проект Редакционной комиссии и объяснения к нему. СПб., 1897. Т. 8. С. 6.
11
делам подчеркивалось, что виновный должен совершить «что-либо вопреки существующим законам, выступив из пределов и круга действий, которые ему предписаны по должности»1.
Для обозначения субъекта превышения власти - служащего -законодатель использовал разные термины, наиболее распространенными из которых были: «чиновник», «иное должностное лицо», «лицо, состоящее на службе государственной или общественной». Авторы проекта нового Уголовного уложения к служащим относили «лиц, ставших вследствие порученного им участия в государственном управлении в особые юридические отношения как к государственной власти, делегировавшей им власть, так и к гражданам, подчиненным управлению»2. Эти отношения связывались с наличием у служащих правомочий и служебных обязанностей3. Указанные признаки характеризуют субъекта должностного преступления и в настоящее время.
При признании субъектом превышения власти не имело значения, находился он на службе государственной или общественной, постоянной, пожизненной или срочной или его полномочия касались одного какого-либо случая4. Под службой общественной подразумевалась служба «в сословных, земских, городских или волостных установлениях по определению правительства или по выборам, на таких постах, которые учреждены законом в значении должностей»5.
В общей норме-дефиниции также закреплялось положение о наделении лица властными полномочиями по «званию, должности, месту или особенному поручению» (ст. 367). В целом в понятии «служащий», сложившемся применительно к уложению 1845 г., были заложены основы для выделения признаков должностного лица в законодательстве России XX в.
1Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С.97.
2 Уголовное уложение. Проект Редакционной комиссии и объяснения к нему. С. 15.
3 См.: Там же. С. 20-25.
4 См.: Там же. С. 19.
5 Фойницкий И.Я. Курс уголовного права. Часть особенная. Посягатель ства личные и имущественные. СПб., 1912. С. 314. См. также: Познышев С.В. Особенная часть русского уголовного права: Сравн. очерк важнейших отделов Особенной части старого и нового уложений. М., 1912. С. 203.
12
В ст. 367 уложения элементы субъективной стороны превышения власти не выделялись, не последовательны были и разъяснения Сената. Например, в одном из них указывалось, что для составов превышения и бездействия власти «достаточно лишь сознательное действие или бездействие при отправлении своих служебных обязанностей, противополагаемое неосторожному или невнимательному отношению к своим служебным обязанностям, а вовсе не необходимо со стороны обвиняемого желание, чтобы от допущенного сознательно нарушения служебных обязанностей наступили противоправные последствия, или по крайней мере безразличное отношение к возможности наступления таковых (О. С. 909/17)» \ Следовательно, допускались разные формы вины субъекта преступления по отношению к его действиям и их последствиям. В другом случае Сенат посчитал, что требование о том, «чтобы со стороны превысившего власть было умышленное нарушение закона, не разрешающего ему тех или других действий или полагающего известный предел его правам, представляется несогласным... с внутренним содержанием статьи 33 82, прямо устанавливающей, вовсе не упоминая об умысле, внешние признаки нарушения»3.
Отмеченные недостатки уложения 1845 г. частично были учтены при подготовке Уголовного уложения 1903 г., гл. 37 которого «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» в действие так и не вступила.
Согласно ч. 1 ст. 636 уложения 1903 г. превышением власти считалось умышленное или неосторожное действие по службе, не представленное законом, возложенным поручением или хотя и представленное, но не вызывавшееся законными к тому основаниями либо осуществленное без разрешения подлежащей власти, если таковое разрешение требовалось законом. Ответственность за неосторожное действие наступала при наличии последствий в виде причинения важного вреда для порядка управления, казенного, общественного или частного интереса4.
1Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С. 100.
2 Статья 367 в редакции уложения 1845 г.
3 Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С. 96.
4 См.: Уголовное уложение 22 марта 1903 г. СПб., 1904. С. 958.
13
В ст. 636 уложения 1903 г. законодатель дифференцировал ответственность за превышение власти. Квалифицированный состав предусматривал наказание за умышленные действия, от которых последовали важный вред для порядка управления, казенного, общественного или частного интереса или опасность такового, а также за употребление насилия над личностью или угрозы им либо за превышение власти по корыстному побуждению. Ответственность усиливалась в случае совершения деяния по корыстному побуждению с причинением важного вреда охраняемым законом интересам или возникновением опасности такого вреда. Наказанием за простое превышение власти был арест, квалифицированное - тюрьма и исправительный дом1.
Криминализация содеянного в зависимости от наступивших последствий или их опасности, легальное определение субъекта преступлений по службе - служащего, несомненно, были позитивными моментами в развитии нормы о превышении должностных полномочий. Служащим считалось «лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского или иного стража или служителя, или лица сельского или мещанского управления» (ч. 4 ст. 63 б)2. Вместе с тем представляется, что признание уголовно наказуемым превышением власти действий, совершенных по неосторожности, является очевидным недостатком уложения 1903 г.
В дореволюционный период внимание правоведов было обращено к вопросу о разграничении преступлений по службе и иных противоправных деяний и проступков. По мнению В.Н. Ширяева, «дисциплинарная провинность... не выходит за пределы нарушения служебного долга, должностное преступление всегда предполагает, кроме того, посягательство на какое-либо правовое благо»3, поэтому объектом такого преступления являются «те правовые блага, распоряжаться которыми должностное лицо может в силу предоставленной ему законом компетенции»4. Члены Редакционной комиссии
1См.: Уголовное уложение 22 марта 1903 г. СПб., 1904. С. 958.
2 Там же. С. 958.
3 Ширяев В.Н. Понятие должностного преступления // Юридический вест ник. М., 1913. Кн. 3. С. 92.
4 Тамже. С. 101.
14
отличали преступные деяния по службе от иных деяний по «служебному способу посягательства», определяя его как «совокупность тех служебных образов и средств, коими обладают органы управления для учинения означенного злоупотребления»1.
Таким образом, превышение и бездействие власти признавались «только способами злоупотребления властью, то есть совершения других преступных деяний, а не самостоятельными преступлениями»2.
Другого подхода придерживался профессор В. Есипов, считая, что «преступления эти сохраняют свою самостоятельность, лишь поскольку они не переходят в иные общие или должностные преступные деяния»3. Следует подчеркнуть, что в уложениях 1845 и 1903 гг. отсутствовала общая норма о злоупотреблении властью, а к превышению власти относилось и действие по службе, предоставленное законом или поручением, но не вызывавшееся законными к тому основаниями.
Российское уголовное законодательство XX в. сохраняло преемственность в регламентации ответственности за превышение должностных полномочий. В период некодифицированного законодательства (1917-1921 гг.) понятием «злоупотребление властью» охватывались должностные преступления в целом4. «Преступления по должности» определялись как использование общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной народом. Уголовному преследованию подвергались «не только лица, совершающие преступные деяния в момент исполнения ими своих служебных обязанностей, но и вообще совершающие какие-либо преступные деяния с использо-
1Уголовное уложение. Проект Редакционной комиссии и объяснения к нему. С. 63; Ширяев В.Н. Об юридической природе должностных преступлений (доктрина должностных преступлений) // Журнал Министерства юстиции. 1914. № 3. С. 33.
2 Преступления государственные (политические, против порядка управле ния и по службе). Записки по уголовному праву. Киев, 1904. С. 39.
3 Есипов В. Превышение и бездействие власти по русскому праву. СПб., 1892. С. 7.
4 См.: Инструкция НКЮ РСФСР от 19 декабря 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им нака заниях и о порядке ведения его заседаний» // Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. /Под ред. И.Т. Голя- кова. М.,1953. С. 19,20.
15
ванием в каком-либо отношении своего положения на советской службе»1.
В нормативных актах обозначались и некоторые элементы состава превышения полномочий. Так, в Положении о революционных военных трибуналах, введенном декретом ВЦИК от 20 ноября 1919 г., указывалось на превышение власти как на преступное деяние «общедолжностного характера», уголовная ответственность за которое наступала в случаях причинения или возникновения возможности причинения существенного вреда для республики либо для дела революции или значительных убытков казны2. Согласно постановлению НКЮ РСФСР от 26 февраля 1921 г. «Об усилении ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе» в революционные трибуналы направлялись дела о превышении власти продагентами с явно корыстной целью, а также сопровождавшемся дискредитированием Советской власти и имевшем важные последствия3.
В УК РСФСР 1922 г. впервые в российском законодательстве были разграничены смежные составы злоупотребления властью (ст. 105) и превышения власти (ст. 106). Злоупотреблением властью считались действия должностного лица, «которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не будучи вызваны соображениями служебной необходимости, повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан»4.
В ст. 106 УК РСФСР в отличие от ст. 367 уложения 1845 г. законодатель отказался от перечисления конкретных форм действий, единственным условием их криминализации признавался явный выход за пределы предоставленных законом должностному лицу полномочий. Термин «превышение власти» был сохранен применительно к данной норме. Санкция ч. 1 ст. 106 УК РСФСР 1922 г. в первоначальной редакции содержала ссылку на санкции ст. 105.
1 Постановление Кассационного отдела ВТ ТИК от 6 октября 1918 г. «О подсудности революционных трибуналов» // Там же. С. 36, 37.
2См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. / Под ред. И.Т. Голякова. С. 55.
3 См.: Там же. С. 89.
4Там же. С. 129.
16
Квалифицирующими признаками были применение насилия, оружия и особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство потерпевшего действия. Санкция ч. 2 ст. 106 предусматривала лишение свободы на срок не меньше трех лет. При наличии особо отягчающих обстоятельств, к которым относились расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения или расстройство транспорта, заключение явно невыгодных для государства договоров или сделок или всякий иной подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся, применялась высшая мера наказания (ст. 110)1.
Признаки субъекта превышения власти - должностного лица -закреплялись в примечании к ст. 105 УК РСФСР. К должностным относились «лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач»2. Следовательно, лицо признавалось должностным, если занимало должность в государственном аппарате или организации, которые согласно буквальному толкованию нормы и были наделены правами, обязанностями, полномочиями по выполнению государственных задач.
В УК РСФСР 1922 г. предусматривался специальный состав - превышение власти военным должностным лицом (ст. 209)3. В ч. 1 ст. 209 регламентировалась ответственность за превышение военным начальником пределов власти, «совершенное без злостного умысла, не повлекшее за собой дезорганизации вверенных ему вооруженных сил и материальных средств или других особо важных последствий». Ответственность за превышение власти «без злостного умысла» усиливалась, если наступали «особо важные последствия»: общая дезорганизация «вооруженных сил и материальных средств, или военный бунт, или отсутствие надлежащего снабжения,
1См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. / Под ред. И.Т. Голякова. С. 129.
2 Там же.
3 См.: Там же. С. 141.
17
или гибель этих сил и средств, или разглашение тайн, стратегических планов». Особо отягчающим обстоятельством независимо от последствий было наличие злостного умысла, корыстных и иных целей1. Тенденция к сохранению подобной нормы характерна также для уголовных кодексов РСФСР 1926 и 1960 гг.
Постановлением 2-й сессии ВЦИК X созыва от 10 июля 1923 г. «Об изменениях и дополнениях Уголовного кодексаРСФСР» в гл. «Должностные (служебные) преступления» были внесены существенные изменения. В ч. 1 ст. 105 злоупотребление властью определялось как уголовно наказуемое деяние, в ч. 2 - как дисциплинарный проступок. Понятие злоупотребления властью стало родовым для превышения власти, что наглядно выражалось в наличии в тексте новой редакции ст. 106 ссылки на признаки преступления, предусмотренного ст. 105. Эти признаки понимались как последствия незаконной деятельности должностного лица, выражающиеся в явном нарушении правильной работы учреждения или предприятия, либо в причинении имущественного ущерба, либо в нарушении общественного порядка, либо в нарушении охраняемых законом прав или интересов отдельных граждан2.
Вместе с тем в научной литературе высказывалось мнение о том, что описание состава превышения власти в УК РСФСР достаточно и не было оснований осложнять его наличием признаков, указанных в ст. 1053.
В УК РСФСР 1926 г., несмотря на изменение наименования, конструкция исследуемого преступления осталась прежней. Согласно ч. 1 ст. ПО превышением власти или служебных полномочий признавалось «совершение действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных законом совершившему их, при наличии признаков, предусмотренных в предыдущей статье»4. К злоупотреблению властью или служебным положением (ст. 109) относились «такие действия должностного лица, которые
оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели своим последствием явное нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или причинили ему имущественный ущерб, или повлекли за собой нарушения общественного порядка или охраняемых законами прав и интересов отдельных граждан, если эти действия совершались должностным лицом систематически или из соображений корыстных или иной личной заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но заведомо для должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия»1.
Квалифицирующими признаками превышения власти или служебных полномочий были: применение насилия, оружия, особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство потерпевших действия (ч. 2 ст. 110). В ст. 112 одновременно устанавливались уголовная ответственность за превышение власти или служебных полномочий с особо отягчающими обстоятельствами в виде «развала руководимого должностным лицом центрального аппарата управления или таких же хозяйственных государственных аппаратов производства, торговли, кредита и транспорта» (ч. 1) и дисциплинарная ответственность (ч. 2). Понятие должностного лица (примеч. 1 к ст. 109) формулировалось схожим с УК РСФСР 1922 г. образом2.
В науке уголовного права дискуссионными оставались вопросы об объекте и субъекте превышения полномочий, характере действий и форме вины должностного лица. В 20-40-е гг. XX в. объектами должностных преступлений признавались: «долг закономерно отправлять службу»3, «государственная дисциплина»4, интересы «управления государством и социалистическим хозяйством»5. Позднее большинство правоведов под объектом этих преступлений понимали правильную, отвечающую интересам со-
1 См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. /Под ред. И.Т. Голякова. С. 141.
2См.: Пионтковский А.А., Менынагин В.Д., Чхивадзе В.М. Курс советского уголовного права. Особенная часть: В 2 т. М., 1959. Т. 2. С. 16, 17.
3 См.: Жижиленко А. О границе между уголовной и дисциплинарной не правдой по Уголовному кодексу 1922 г. //Право и жизнь. 1925. № 1. С. 57.
4 Уголовный кодекс РСФСР. М., 1953. С. 38.
18
1 Уголовный кодекс РСФСР. С. 38.
2 См.:Тамже. С. 38, 39.
3 Жижиленко АА. Должностные (служебные) преступления: Практ. ком- мент. М., 1927. С. 13.
4 Трайнин А. Должностные и хозяйственные преступления. М., 1938. С. 6.
5 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948. С. 307.
19
циалистического и коммунистического строительства работу советского государственного аппарата1.
Действие должностного лица рассматривалось как превышение власти или служебных полномочий, при условии что «оно было связано с компетенцией того учреждения, в котором работает данное должностное лицо, или того учреждения, которому оно подведомственно»2. А.А. Жижиленко, например, выделял следующие формы превышения власти: когда «виновный расширяет, вопреки закону, права и полномочия, ему предоставленные», «присваивает себе права и полномочия, никакими законами ему не предоставленные» или права, которые «вообще никому не предоставлены», «когда он совершает действия, вообще ему законом предоставленные, но не вызывавшиеся достаточными к тому основаниями», «совершает известные действия без разрешения подлежащей власти»3.
А. Эстрин к превышению власти или служебных полномочий альтернативно относил действия, которые «прямо запрещены законом данному должностному лицу», совершаются «с явным нарушением предписанных законом формы или порядка производства» либо «вне наличия тех обстоятельств, которые в соответствующем кодексе или законе признаны обязательными условиями самой возможности совершения такого рода действий», действия, которые «вовсе не входят в компетенцию данного должностного лица»4.
Различно в доктрине должностных преступлений трактовалось действие должностного лица, совершенное «единственно благодаря служебному положению». В соответствии с одним подходом таковым считалось действие по службе в пределах должностной деятельности, непосредственно связанное с выполнением виновным должностных обязанностей5. Сторонники расширенного толкования
1См.: Пионтковский А.А., Меньшагин В.Д., Чхивадзе В.М. Курс советско го уголовного права. Особенная часть. С. 30; Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по советскому уголовному праву. М., 1956. С. 24; Филановский Н.Г. Борьба с злоупотреблениями по должности по советскому уго ловному праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. С. 8.
2 Смолицкий Г.Р. Должностные преступления. М., 1947. С. 27, 28.
3 Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. С. 37-39.
4 Эстрин А. Должностные преступления. М., 1928. С. 80, 81.
5 См.: Пионтковский А.А., Менынагин В. Д., Чхивадзе В.М. Курс советско го уголовного права. Особенная часть. С. Зб^Ю.
20
полагали, что отправление должности «всегда сопровождается совокупностью некоторых прав и фактических возможностей, обусловленных должностным положением»1, поэтому превышение власти может быть совершено не ««по службе», но единственно благодаря служебному положению»2.
Неоднозначности трактовок объективных и субъективных признаков превышения власти способствовала их законодательная формулировка. В частности, А. Эстрин считал, что по отношению к действиям возможен лишь прямой умысел в силу наличия требования «явности» выхода за пределы полномочий и ссылки на такие признаки, закрепленные в норме ст. 109 УК РСФСР 1926 г., как систематичность и корыстная заинтересованность3. По мнению А. Трайнина, «ссылка на признаки ст. 109, содержащаяся в ст. ПО и 111, имеет в виду в основном один из признаков, предусмотренных ст. 109, - наступление вредного результата или возможность его наступления»4.
В научной литературе выделилась позиция, согласно которой для превышения власти или служебных полномочий характерна смешанная форма вины: умысел по отношению к действию и умысел либо неосторожность в отношении наступивших вредных последствий5. Некоторые ученые допускали неосторожное превышение власти, относя такие действия к дисциплинарным проступкам6.
Два подхода обозначились и к проблеме субъекта должностных преступлений. Представители одного из них считали, что «всякий служащий является в то же время должностным лицом, как бы ни была незначительна его функция в общей системе государственного устройства»7. Сторонники другого предлагали ограничить круг
1Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по совет скому уголовному праву. С. 54, 55.
2 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. С. 327, 328. См. также: Смолицкий Г. Практика Верховного Суда СССР по делам о служеб ных злоупотреблениях // Социалистическая законность. 1946. № 6. С. 19-24.
3 См.: Эстрин А. Должностные преступления. С. 46.
4 Трайнин А. Должностные преступления // Советская юстиция. 1938. № 14. С. 10.
5 См.: Трайнин А., Меньшагин В., Вышинская З. Уголовный кодекс РСФСР. Комментарии / Под ред. И.Т. Голякова. М., 1946. С. 150.
6См.: Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. С. 41,42. 7 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. С. 379-394.
21
должностных лиц1, признавая в качестве основного их признака характер выполняемых функций (организационные, оперативно-распорядительные и административно-хозяйственные)2.
В судебной практике в первые годы действия УК РСФСР 1926 г. преобладало расширенное толкование должностного лица3, тем не менее в дальнейшем она справедливо пошла по пути непризнания должностными лицами некоторых категорий технических работников государственных и общественных учреждений и предприятий, рядовых рабочих и колхозников4.
Ученые обращали внимание на то, что редакции ст. 109 и ПО уголовного кодекса предполагали в качестве субъектов преступлений лиц, наделенных какими-либо служебными полномочиями или властью. При этом к представителям власти относились лица, которые «по своему положению осуществляют функции власти или управления, например пользуются правом издавать лично или коллегиально постановления, приказы или делать распоряжения, обязательные для всех или определенных групп граждан»5. Юридическим основанием властных полномочий признавались законы, приказы, циркуляры, инструкции и положения, изданные уполномоченными на то лицами и учреждениями6.
Впервые более четко и самостоятельно по отношению к злоупотреблению властью признаки превышения власти формулировались в УК РСФСР 1960 г. Превышением власти или служебных полномочий признавалось умышленное совершение должностным
1См.: Пионтковский А.А., Менынагин В.Д., Чхивадзе В.М. Курс советско го уголовного права. Особенная часть. С. 47, 48.
2 См.: Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по советскому уголовному праву. С. 90-96; Филановский Н.Г. Борьба с злоупотре блениями по должности по советскому уголовному праву. С. 9.
3 См.: Прокопеня. Борьба с должностными преступлениями // Рабочий суд. 1928. №6. С. 482.
4См.: Приказ НКЮ РСФСР от 5 января 1937 г. «О судебной практике по делам о должностных преступлениях (ст. 109, ПО и 111 УК РСФСР)» // Советская юстиция. 1937. № 6. С. 56; О квалификации преступлений (методическое письмо, составленное СА. Голунским под ред. М. Панкратьева) // Социалистическая законность. 1939. № 10-11. С. 13.
5 Трайнин А., Меньшагин В., Вышинская З. Уголовный кодекс РСФСР. Комментарии. С. 6.
6См., напр.: Смолицкий Г.Р. Должностные преступления. С. 28.
22
лицом действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан (ч. 1 ст. 171). Санкция ч. 1 ст. 171 предусматривала альтернативные виды наказания: лишение свободы, исправительные работы, увольнение от должности1. Квалифицирующим признаком, как и в прежних уголовных кодексах РСФСР, являлось применение насилия, оружия, мучительских и оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий. Отметим, что законодатель признавал значительную общественную опасность такого деяния по сравнению с квалифицированным видом злоупотребления властью или служебным положением, установив в относительно определенной санкции ч. 2 ст. 171 наказание в виде лишения свободы на срок до десяти лет2.
Тенденция к ограничению круга субъектов должностных преступлений привела к новому изложению дефиниции должностного лица. Должностными стали считаться лица, постоянно или временно осуществлявшие функции представителей власти, а также занимавшие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях, на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполнявшие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях, на предприятиях по специальному полномочию (примечание к ст. 170).
Таким образом, критериями выделения должностных лиц из группы служащих стали: характер выполняемых функций и обязанностей, временные рамки и место выполнения функций и обязанностей. Однако согласно буквальному толкованию текста примечания к ст. 170 по специальному полномочию могли осуществляться организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности, а понятие должностного лица формально, как и в УК РФ 1996 г., распространялось на одну главу УК РСФСР 1960 г.
1См.: Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об утверждении Уголовного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.
2 Злоупотребление властью или служебным положением, повлекшее тяж кие последствия, наказывалось лишением свободы на срок до 8 лет (ч. 2 ст. 170 УК РСФСР 1960 г.).
23
В УК РСФСР 1960 г. был сохранен специальный состав превышения власти военными должностными лицами (ст. 260). Ответственность за такое деяние наступала в случаях его совершения систематически либо из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности, а равно при причинении существенного вреда. За совершение данного деяния в военное время или в боевой обстановке предусматривалось наказание в виде смертной казни.
Политические и социально-экономические изменения в России обусловили необходимость реформирования уголовного законодательства, в том числе регламентации ответственности за служебные преступления. В УК РФ 1997 г. разграничена ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, и должностных лиц, закреплено понятие представителя власти (примечание к ст. 318). Новеллой УК РФ стало признание в качестве должностных лиц тех, кто осуществляет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В 2007 г. круг должностных лиц был расширен за счет отнесения к ним лиц, выполняющих названные в примеч. 1 к ст. 285 УК РФ функции в государственной корпорации (ст. 8 федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ). В декабре 2008 г. ст. 285 УК РФ была дополнена примеч. 5, содержащим норму об ответственности иностранных должностных лиц и должностных лиц публичной международной организации, совершивших преступление, предусмотренное статьями гл. 30 УК РФ, однако в мае 2011 г. данная норма была исключена (ст. 7 федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ).
В УК РФ 1996 г. изменилось наименование рассматриваемого преступления: оно стало называться «превышение должностных полномочий» (ст. 286). Квалифицирующими признаками данного деяния законодатель назвал совершение его лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, применение насилия или угрозы насилием, применение оружия или специальных средств, причинение тяжких последствий. По-новому были представлены санкции ст. 286 УК РФ, в которые
24
впоследствии неоднократно вносились изменения1. В 2010 г. была выделена в качестве специальной норма об ответственности за неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286 УК РФ)2.
Итак, в условиях формирования централизованного Российского государства возникновение запрета на превышение власти обусловливалось социальной потребностью в ограничении произвола со стороны лиц, уполномоченных на реализацию функций государственного управления. В уголовном законодательстве России, за исключением УК РСФСР 1922 г. в первоначальной редакции, состав превышения должностных полномочий всегда конструировался с учетом последствий деяния. Неизменно со времен уложения 1845 г. дифференцировалась ответственность за превышение должностных полномочий, соединенное с применением насилия и оружия. Количество квалифицирующих признаков деяния менялось в сторону их увеличения в том числе путем включения в УК РФ 1996 г. признаков, ранее неизвестных данному составу.
В целом историческое изучение процесса развития нормы о превышении должностных полномочий свидетельствует о том, что соответствующие положения УК РФ 1996 г. адекватны современному характеру преступности должностных лиц, однако отдельные моменты регламентации ответственности за данное преступление нуждаются в дальнейшем совершенствовании.