- •Isbn 978-5-94991-208-9
- •4 4 5 5
- •1.2. Превышение должностных полномочий по уголовному законодательству стран снг и Балтии
- •Глава 2. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий по ук рф
- •2.1. Объективные признаки превышения должностных полномочий
- •2.2. Субъективные признаки превышения должностных полномочий
- •2.3. Квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий
- •3.2. Соотношение состава превышения должностных полномочий и составов преступлений против правосудия
- •Глава 1. Развитие уголовного законодательства о превышении должностных полномочий в России и странах ближнего зарубежья 7
- •Глава 2. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий по ук рф 39
- •Глава 3. Соотношение состава превышения должностных полномочий со смежными составами преступлений 114
2.2. Субъективные признаки превышения должностных полномочий
Дискуссионными в науке уголовного права и в правоприменительной деятельности остаются вопросы толкования признаков субъекта превышения должностных полномочий - должностного лица1 - и его психического отношения к содеянному2.
Согласно примеч. 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами в статьях гл. 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, в Воору-
1См.: Павлинов А. Круг субъектов должностных преступлений требу ет уточнения // Российская юстиция. 2001. № 9. С. 63, 64; Басова Т. Уголов но-правовая дефиниция «представитель власти» // Уголовное право. 2005. № 3. С. 8-10; Елец Е.А. Содержание термина «должностное лицо» (криминологи ческий, уголовно-правовой и административно-правовой аспекты) // Преступ ность и проблемы борьбы с ней / Под общ. ред. А.И. Долговой, В.И. Каныгина. М., 2007. С. 201-205; Голубенко А.Е. Эволюция понятия должностного лица неизбежна // Российский следователь. 2008. № 12. С. 18, 19.
2 См.: Егорова НА. Преступления против государственной власти, инте ресов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. С. 71, 72; Прудников В.В. Преступления против государственной власти, интере сов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (уго ловно-правовые аспекты). Краснодар, 2003. С. 35-38.
66
женных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Законодатель выделил в качестве специальных признаков субъекта превышения должностных полномочий правовые основания наделения и характер выполняемых функций, место их осуществления. Каждая функция исходя из этимологического значения данного термина1 имеет объем, содержание, сферу и продолжительность действия2.
Обобщение материалов дел о превышении должностных полномочий свидетельствует о том, что в 92% случаев субъект осуществлял функцию представителя власти. В соответствии с примечанием к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Прежде всего, указанная норма требует корректировки в связи с тавтологией используемых в ней понятий3.
Рекомендации по толкованию представителя власти даны в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 (в ред. от 23.12.2010 г. № 31) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (далее - постановление № 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации) и п. 3 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В них обозначены две группы представителей власти: 1) лица, осуществляющие функции органов законодательной, исполнительной или судебной власти; 2) иные лица правоохранительных или контролирующих органов, наделенные в
1Термин «функция» означает «обязанность, круг деятельности» (см.: Оже гов С.И. Словарь русского языка. С. 856).
2 См.: Дулов А.В. Основы расследования преступлений, совершенных должностными лицами. Мн., 1985. С. 70.
3 См.: Волколупова В.А. Должностное лицо как субъект уголовной от ветственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 152; Портно- ва Ю.В. Должностное лицо как специальный субъект преступления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 81; Феркалюк Ю.И. Представитель власти как субъект должностных преступлений // Российский следователь. 2009. № 12. С. 13, 14.
67
установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. В п. 2 постановления № 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации приведен примерный перечень таких лиц: члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.
При сравнении дефиниции представителя власти и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации обращает на себя внимание тот факт, что легальное определение не охватывает всех лиц, осуществляющих государственную власть. Из текста примечания к ст. 318 УК РФ следует, что «иное должностное лицо» характеризуется наличием распорядительных полномочий в отношении не находящихся от него в служебной зависимости лиц. Однако, как справедливо замечает А.Я. Аснис, законодательная деятельность не может быть признана реализацией распорядительных полномочий1.
Крометого,согласнобуквальномутолкованиюп.2постановления № 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации контролирующие органы могут быть негосударственными. В связи с этим некоторые исследователи относят к представителям власти работников таких общественных формирований, как комиссии по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации,
1 См.: Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России. С. 51.
68
наделяя их контролирующими функциями1. Вместе с тем задачи комиссии состоят в предварительном рассмотрении ходатайств и подготовке заключения о целесообразности применения акта помилования осужденного. Последнее принимается комиссией в целом и представляется высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, который вносит его на рассмотрение Президента Российской Федерации2. Следовательно, решения комиссии носят рекомендательный характер.
Представитель власти3 наделен полномочиями, содержание которых определяется направлениями деятельности соответствующего органа власти. Обратимся к функциям, упомянутым в вышеназванных постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации применительно к представителю власти правоохранительных, контролирующих и надзорных4 органов. К правоохранительным органам относятся государственные органы, службы и учреждения, реализующие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Гражданам, состоящим на должностях правоохранительной службы, присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7 федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ).
Под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами и другими нормативными
1См.: Леванова М.Р., Соколова О.В. Уголовно-правовая охрана предста вителей власти // Иваново-Вознесенский юридический вестник. 2003. № 5-6. С. 24.
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. № 1500 (в ред. от 19.05.2009 г. № 567) «О комиссиях по вопросам помилования на терри ториях субъектов Российской Федерации» // Рос. газета. 2001. 30 дек.
3 Термин «представитель» означает лицо, которое действует в чьих-либо интересах, представляет область деятельности (см.: Ожегов СИ. Словарь рус ского языка. С. 579).
4 Понятие «надзорные органы» используется в п. 2 постановления № 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
69
правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов1.
Функции по контролю и надзору выполняют федеральные органы исполнительной власти. Соответственно, ими могут быть наделены правоохранительные органы2. Контрольными функциями обладают органы местного самоуправления, в структуру которых входит контрольно-счетный орган (ч. 1 ст. 34, ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принт типах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3). Надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов возложен на органы прокуратуры, не относящиеся ни к одной из ветвей государственной власти. Наряду с этим прокуратура участвует в правотворческой деятельности4.
Контрольные функции в установленной законом сфере деятельности может осуществлять государственная корпорация. Например, согласно ст. 7 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г. № 347-ФЗ) «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"»5 в области государственного управления использованием атомной энергии корпорация обеспечивает контроль за обращением и ведет государственный регистр ядерных материалов в Российской Федерации, осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов
1См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2010 г. № 773) «О системе и структуре федеральных органов ис полнительной власти» //Рос. газета. 2004. 12 марта.
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 (в ред. от 05.09.2011 г. № 1146) «Вопросы Федеральной службы Российской Федера ции по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3234.
3 См.: Рос. газета. 2003. 8 окт.
4 См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» // Там же. 1992. 18 февр.
5 См.: Там же. 2007. 5 дек.
70
и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.
Таким образом, конструктивными признаками представителя власти выступают право и обязанность воздействовать на неопределенный круг лиц, предъявляя к ним законные требования, неисполнение которых влечет применение принудительных мер1. Представителями власти в УК РФ необходимо признавать: 1) лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть; 2) лиц, наделенных в установленном законом порядке от имени государственного органа или органа местного самоуправления распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им по службе лиц.
Наличие распорядительных полномочий, кроме того, является элементом организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций должностного лица, толкование которых вызывало сложности у 82% из опрошенных автором практических работников. Верховный Суд Российской Федерации разъясняет, что под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, связанные с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного (муниципального) учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в его служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий. Организационно-распорядительными функциями Верховный Суд Российской Федерации признает полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. В п. 4 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации к последним, например, отнесены: выдача медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установление работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, прием экзаменов
1 См.: Бриллиантов А.В. Представитель власти как субъект должностного преступления // Российское правосудие. 2008. № 12 (32). С. 57, 58, 61; Бюллетень ВС РФ. 2009. № 1. С. 24.
71
и выставление оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии.
Как административно-хозяйственные функции в п. 5 вышеназванного постановления рекомендуется рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом, денежными средствами, находящимися на балансе или банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
В уголовно-правовой литературе указанные функции в целом обозначаются как управленческие, выполняемые внутри органа, учреждения и распространяемые только на подчиненных по службе лиц1. Содержание этих функций регламентируется законами и основанными на них нормативными актами соответствующих органов, должностных лиц.
Анализ уголовных дел о превышении должностных полномочий показал, что в решениях правоприменителя приводятся отдельные положения нормативных актов относительно характера функций субъекта преступления. Однако в 28% дел лишь констатировалось наименование занимаемой должности, не обозначался вид функций и не мотивировались основания признания лица должностным2. Об ошибках в интерпретации функций свидетельствуют назначаемые наказания. Например, П., признанному должностным лицом по признаку осуществления функции представителя власти, было назначено дополнительное наказание в виде лишения права занимать должности, «связанные с осуществлением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций в органах внутренних дел»3.
Дискуссионным в научной литературе остается вопрос об отграничении организационно-распорядительных и профессиональных
1См.: Курс советского уголовного права / Н.А. Беляев, Н.С. Лейкина, В.К. Глистини др.; Отв. ред. Н.А. Беляев. Л., 1978. Т. 4: Часть Особенная. С. 228.
2 Например: «...являясь должностным лицом - сотрудником милиции» (см.: АЧГС ВО. 2004. Д. 1-48).
3 АНГС. 2004. Д. 1-551.
72
функций1. Высказывалось мнение и о невозможности определения субъекта должностного преступления в зависимости от выполнения профессиональных или служебных функций2. Несомненно, эти функции могут быть взаимосвязаны, но игнорирование их различий незаконно расширяет круг должностных лиц.
В правоприменении обозначенная проблема возникает главным образом в отношении субъекта получения взятки (ст. 290 УК РФ). В постановлении № 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
Судебная практика в настоящее время, в частности, относит к должностным лицам преподавателей государственных образовательных учреждений3. Так, доцент З. была осуждена по ч. 2 ст. 290 УК РФ. В приговоре указано, что З. за взятки ставила студентам университета положительные оценки по предметам, которые преподавала, без процедуры их приема. Суд признал З. должностным лицом по признаку выполнения организационно-распорядительных функций, так как она, «как преподаватель, наделена правом принятия у студентов зачетов, курсовых работ, экзаменов. Их несдача, то есть получение студентом неудовлетворительной оценки, влечет определенные правовые последствия: он не допускается к следующей сессии, не переводится на следующий курс, не получает официального вызова на сессию, следовательно, не имеет права на получение оплачиваемого учебного отпуска. Кроме того, может быть отчислен из вуза»4.
1См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления: Коммент. законодатель ства и судебной практики. С. 97-99; Шнитенков А.В. Ответственность за пре ступления против интересов государственной службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. С. 106-116.
2 См.: Коржанский Н. Понятие должностного лица // Советская юстиция. 1970. №21. С. 11.
3 См.: Бюллетень ВС РФ. 2000. № 2. С. 12; 2001. № 1. С. 12; 2002. № 8. С. 15.
4 АЧГС ВО. 2006. Д. 1-215.
73
В приведенном примере организационно-распорядительными признаны профессиональные функции преподавателя по проверке и оценке знаний. Аналогичная практика сложилась в других регионах1. Высшая судебная инстанция положила в основу отнесения данной категории работников к должностным лицам тот факт, что несдача зачета, экзамена, курсовой работы влечет правовые последствия. Между тем суды обязаны исследовать все материалы дела в их совокупности и устанавливать, в каких случаях лицо наделялось организационно-распорядительными полномочиями. Как следует из материалов дела в отношении 3., в приговоре содержится ссылка на п. 3.11 устава университета. В соответствии с ним одним из оснований отчисления студента является «академическая неуспеваемость (при получении трех неудовлетворительных оценок или неликвидации академической задолженности в установленные сроки)»2. Решение об отчислении из учебного заведения принимает ректор. Однако суд не принял эти аргументы во внимание.
В уголовно-правовой литературе предлагается общим критерием должностных лиц считать совершение ими юридически значимых действий, связанных с установлением, изменением или прекращением прав и обязанностей иных лиц3. Именно такой подход обусловил вышеуказанную позицию, которая в настоящее время представлена в п. 4 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Вместе с тем некоторые ученые отмечали, что юридически значимые действия могут совершать и недолжностные лица4, специфика же действий должностного лица состоит в управлении людьми, материальными и денежными средствами от имени государственных органов5. Кроме того, следует согласиться с Н.А. Егоровой в том, что признание организационно-распорядительными функций, осуществляемых в отношениях «неподчиненности по службе... не
основано на законе. Эти функции связаны с распорядительством, но едва ли - с организацией»1.
Высшая судебная инстанция последовательно придерживается обозначенного выше подхода, поэтому наиболее приемлемым представляется включение в УК РФ нормы об ответственности служащего государственного (муниципального) органа или учреждения, не являющегося должностным лицом, в случае получения незаконного вознаграждения за совершение им с использованием служебного положения в интересах взяткодателя юридически значимых действий. Следует отметить, что применительно к УК РСФСР 1960 г. Верховный Суд СССР рекомендовал применять меры дисциплинарного характера к не относящимся к должностным лицам работникам, которые занимаются «поборами с граждан за оказание услуг, связанных с их производственной деятельностью, при отсутствии в этих действиях признаков иных преступлений»2.
Субъект превышения должностных полномочий реализует присущие ему функции постоянно, временно, по специальному полномочию.
Постоянное исполнение функций связано с замещением в определенном законом порядке должности в государственных (муниципальных) органах и учреждениях, Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Должность, согласно которой лицо наделено конкретными полномочиями, представляет собой «стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации»3. Так, должность муниципальной службы - это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, образуемая в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспече-
б. Д. 1-573.
2 АЧГС ВО. 2006. Д. 1-215.
3 См., напр.: Галахова А.В. Уголовная ответственность за должностные преступления сотрудников органов внутренних дел. М., 1988. С. 9.
4 См.: Светлов А.Я. Ответственность за должностные преступления. С. 90.
5 См.: Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. №6. С. 35, 36.
74
1 Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. №2. С. 48.
Постановление ПленумаВерховногоСудаСССРот23 сентября 1977 г. №16 «О судебной практике по делам о взяточничестве» // Бюллетень ВС СССР. 1977. №6. С. 13.
3 Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учеб. пособие. М., 2007. С. 14.
75
нию исполнения полномочии органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, лица, замещающего муниципальную должность (ст. 6 федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ).
Лицо, временно выполняющее обязанности по должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций, если в соответствующей правовой форме выразило согласие исполнять должностные обязанности1. Выполнение функций по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени, однократно или совмещаться с основной работой (п. 6 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации).
Специальное полномочие буквально трактуется как особое официально предоставленное право какой-либо деятельности2. Оно «предполагает четкое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей»3. По специальному полномочию выполняют функции представителя власти, например, присяжные4 и арбитражные заседатели5, лица, правомочные в установленных законом случаях возбуждать уголовные дела и производить неотложные следственные действия (ст. 40 УПК РФ). Реализация властных полномочий при
1См.: Жалинский А.Э. Законодательство о должностных преступлениях нуждается в изменении // Советское государство и право. 1988. № 1. С. 105.
2 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 553, 753.
3 Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть: Учеб. / Под ред. Л.В. Иногамовой-Хегай, А.И. Рарога, А.И. Чучаева. М., 2006. С. 552.
4 См.: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 г. № 350-ФЗ) «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» //Рос. газета. 2004. 25 авг.
5 См.: Федеральный закон от 30 мая 2001 г. № 70-ФЗ (в ред. от 29.06.2009 г. № 136-ФЗ) «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» // Там же. 2001. 2 июня.
76
этом не связана с замещением должности в органах власти, соответствующей данной компетенции. Временное же осуществление функций обусловлено замещением определенной должности по назначению на непродолжительный срок.
Субъектом превышения должностных полномочий Верховный Суд Российской Федерации рекомендует признавать и лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом либо иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), если в действиях такого лица усматриваются иные признаки состава преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ (п. 6 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации).
В примеч. 1 к ст. 285 УК РФ выделен локальный признак должностного лица, который исследователи предлагают считать критерием разграничения схожих составов должностных и служебных преступлений1. Заметим, что речь в таком случае следует вести об организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функциях субъектов этих преступлений.
Наряду с органами государственной власти властные полномочия реализуют органы государства, не входящие ни в одну из ветвей власти: прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Поэтому в примеч. 1 к ст. 285 УК РФ используется термин «государственные органы».
Разновидностью федеральной государственной службы является военная служба, исполняемая гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. от 08.12.2011 г. № 424-ФЗ) «О воинской обязанности и военной службе»2, ст. 11 федерального закона «Об обороне»). Их обозначение в понятии должностного лица обосно-
1См.: Макаров С. Субъекты должностных и «служебных» преступлений // Российская юстиция. 1999. № 5. С. 46.
2 См.: Рос. газета. 1998. 2 апр.
11
вано отсутствием в УК РФ соответствующих специальных норм об ответственности военных должностных лиц.
Местом выполнения функций должностного лица названы государственные и муниципальные учреждения - некоммерческие организации, создаваемые Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ), а также государственная корпорация. Последняя определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса для выполнения социальных, управленческих и иных общественно полезных функций1.
Так, государственная корпорация «Росатом» уполномочена на государственное управление использованием атомной энергии и на нормативно-правовое регулирование в области ее использования. Корпорация является государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, осуществляет функции уполномоченного Правительством Российской Федерации органа управления государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, ядерными материалами, находящимися в федеральной собственности. В п. 13 ст. 3 федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ закреплена норма об ответственности должностных лиц корпорации «Росатом» при реализации ими полномочий. Учитывая виды деятельности и полномочия корпорации, субъектами превышения должностных полномочий могут быть лица, выполняющие в ней управленческие функции, а также наделенные функциями представителя власти, например, по обеспечению контроля за обращением ядерных материалов в Российской Федерации (ст. 2-16).
Порядок формирования органов управления государственных корпораций регламентируется федеральными законами (ст. 6,9-16 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (в ред. от
1 Статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 16 ноября 2011 г. № 317-ФЗ) «О некоммерческих организациях» (см.: Рос. газета. 1996. 24янв.).
78
07.11.2011 г. № 305-ФЗ) «О банке развития»1, ст. 6, 9-18 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (в ред. от 31 мая 2010 г. № 107-ФЗ) «О Российской корпорации нанотехнологий»2). В частности, председатель и иные члены высшего органа управления государственной корпорации «Ростехнологии» - наблюдательного совета, генеральный директор назначаются Президентом Российской Федерации. Члены наблюдательного совета работают не на постоянной основе и вправе совмещать членство с замещением государственной должности или должности федеральной государственной службы. Генеральный директор руководит деятельностью правления - коллегиального исполнительного органа: он и его заместители являются членами правления по должности (ст. 6, 10-16 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (в ред. от 27.06.2011 г. № 158-ФЗ) «О Государственной корпорации "Ростехнологии"»3).
Итак, законодатель обоснованно расширил круг должностных лиц по локальному критерию, приняв во внимание, что государственные корпорации наделены полномочиями по проведению или содействию реализации государственной политики в важнейших сферах развития Российской Федерации.
Неоднозначно в научной литературе рассматривается вопрос об уголовно-правовом статусе руководителей государственных (муниципальных) унитарных предприятий и представителей государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности4. Обобщение материалов уголовных дел о служебных преступлениях выявило различие подходов и в субъектах Российской Федерации к правовой оценке действий руководителя унитарного предприятия. Например, в одном регионе
1См.: Рос. газета. 2007. 24 мая.
2 См.: Там же. 25 июля.
3 См.: Рос. газета. 2007. 26 нояб.
4 См.: Егорова Н.А. Преступления против государственной власти, инте ресов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. С. 27, 28; Динека В.И. Ответственность за должностные преступления по уго ловному праву России. С. 16, 17; Максимов СВ. Коррупция. Закон. Ответствен ность. М., 2008. С. 153, 154; Смирнов М. Уголовно-правовой статус лиц, пред ставляющих интересы государства в органах управления акционерных обществ // Законность. 2008. № 1. С. 26-31.
79
он осужден как должностное лицо по ст. 285 УК РФ1, в другом - по ст. 201 УК РФ2.
В соответствии со ст. 50 ГК РФ по организационно-правовой форме и содержанию деятельности вышеназванные организации относятся к коммерческим. Поэтому лиц, осуществляющих в них управленческие функции, следует считать при наличии иных признаков субъектами преступлений, предусмотренных ст. 201, 204 УК РФ, на что неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации3. Тем не менее действия виновного в совершении экологического преступления «должностного лица государственного предприятия» рекомендуется квалифицировать по ст. 285 УК РФ (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 (в ред. от 06.02.2007 г.) «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»4).
Руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и не вправе занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления (ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г. № 362-ФЗ) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»5). В органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, интересы государства могут представлять граждане на основании договоров (поверенные) либо государственные служащие по назначению государственных органов6. В этой связи представительство последними интересов государства исследователи
предлагают рассматривать как выполнение должностных обязанностей1.
В частности, представителями интересов Российской Федерации в указанных акционерных обществах могут быть лица, замещающие государственные должности и должности государственной службы. В совете директоров такие лица обязаны голосовать на основании письменных директив Федерального агентства по управлению государственным имуществом, реализующего права акционера от имени Российской Федерации2. Нарушение ими установленного порядка согласования проектов решений и голосования по ним, голосование в противоречии с результатами согласования или решениями Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти влекут дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с государственной службы. Аналогичные нарушения, допущенные иными представителями, влекут ответственность, предусмотренную договором на представление интересов государства (п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200).
Учитывая, что содержание полномочий представителей государства в органах управления акционерных обществ предполагает управление от имени и в интересах Российской Федерации государственным имуществом - акциями, при условии замещения должности федеральной государственной службы можно говорить об осуществлении такими представителями административно-хозяйственных функций по специальному полномочию3. Однако в дефиниции должностного лица четко обозначен его локальный критерий.
1 См.: АНГС. 2004. Д. 1-129.
2 См.: АЛРСГК. 2004. Д. 1-447.
3 См.: Бюллетень ВС РФ. 2002. № 7. С. 12-13; 2006. № 1. С. 30.
4 См.:Тамже. 1999. № 1. С. 3. 5См.: Рос. газета. 2002. 3 дек.
6 См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 (в ред. от 05.10.2002 г. № 1129) «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // Там же. 1994. 16 июня; Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29.11.2000 г. № 903) «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
80
1 См.: Смирнов М. Уголовно-правовой статус лиц, представляющих интере сы государства в органах управления акционерных обществ. С. 29, 30.
2 Пункты 16, 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 738 (в ред. от 05.09.2011 г. № 740) «Об управлении на ходящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных об ществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("Золотой акции")» (см.: СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5073).
3 В УК Казахстана (примеч. 2 к ст. 307) такие лица приравниваются к долж ностным (см.: Уголовный кодекс Республики Казахстан. С. 115).
81
Кроме того, в новой редакции примеч. 1 к ст. 201 УК РФ уточнено понятие лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением. Таковым признается лицо, выполняющее функции единоличного или коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях. В 2008-2011 гг. были внесены изменения в нормы о наказаниях за служебные преступления. Так, в санкциях ч. 1 ст. 201, ч. 1 ст. 285, ч. 1 ст. 286 УК РФ предусмотрено в числе иных наказание в виде лишения свободы сроком на четыре года. При наступлении тяжких последствий предусмотрен максимальный срок - десять лет (ст. 7 федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, п. 121, 194, 198 ст. 1 федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ).
Неоднозначно в научной литературе было воспринято дополнение ст. 285 УК РФ примеч. 5, согласно которому иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями гл. 30 УК РФ, несут уголовную ответственность по этим статьям в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации1. Дополнение УК РФ данной нормой было связано с ратификацией Россией международных конвенций против коррупции2 и принятием федерального закона «О противодействии коррупции». По мнению Н.Ф. Кузнецовой, «имплементация в УК РФ вдогонку к ратификации антикоррупционных конвенций 2006 года положения в виде примечания 5 кет. 285УКРФ... поставила большую проблему перед наукой и практикой. За преступления все виновные лица согласно УК РФ... отвечают только по УК РФ. Международные антикорруп-
1См., напр.: Наумов А. Новое антикоррупционное законодательство: много упущено // Уголовное право. 2009. № 2. С. 102.
2 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Рос. га зета. 2006. 21 марта; Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ра тификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Там же. 28 июля.
82
ционные конвенции не предусматривают санкции за конкретные преступления»1.
В мае 2011 г. указанная норма была признана утратившей силу, а ст. 290 УК РФ дополнена примеч. 2, в котором определены понятия иностранного должностного лица и должностного лица публичной международной организации применительно к ст. 290-291.1 УК РФ. Под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени (федеральный закон от 4мая2011г.№97-ФЗ).
Конвенции содержат положения о том, что государства-участники принимают законодательные и иные меры для признания уголовно наказуемыми деяниями подкуп иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16 Конвенции ООН против коррупции, ст. 5, 9 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию). В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию подобные предписания выделены и применительно к подкупу членов иностранных государственных и международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов (ст. 6, 10, 11)2. Однако субъект коррупционных преступлений в Конвенции ООН против коррупции рассматривается шире, чем в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Таковым считается «публичное должностное лицо», которым может быть любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее должность в законодательном, исполнительном, административном, судебном органе государства на
1Кузнецова Н.Ф. О совершенствовании уголовного закона // Российская юстиция. 2009. № 5. С. 13.
2 Так, согласно п. 4 ст. 4 УК Беларуси все названные лица признаются долж ностными (см.: Законодательство Республики Беларусь. С. 10).
83
постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда; любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию либо предоставляющее публичную услугу; любое лицо, определяемое в качестве публичного должностного лица во внутреннем законодательстве государства. К «иностранному публичному должностному лицу» относится любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее должность в законодательном, исполнительном, административном, судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее публичную функцию для иностранного государства. Под «должностным лицом публичной международной организации» понимается международный гражданский служащий или лицо, уполномоченное организацией действовать от ее имени (ст. 2 Конвенции ООН против коррупции).
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию субъектом коррупционных преступлений называет «государственное должностное лицо», определяемое как «государственный служащий», «должностное лицо», «мэр», «министр» или «судья» в национальном праве государства, в котором данное лицо выполняет эту функцию (п. «а» ст. 1). Например, в УК Германии должностными лицами признаются государственный служащий, судья, а также лицо, состоящее в иных публично-правовых отношениях по должности либо иным образом назначенное для выполнения в учреждении и организации или по их поручению задач публичного управления (п. 2 § 11)1.
В целом трактовки публичного должностного лица и государственного должностного лица в конвенциях шире по содержанию понятия должностного лица в УК РФ, не охватывающего государственных и муниципальных служащих, не относящихся к должностным лицам. В уголовных законах зарубежных стран применительно к субъектам коррупционного преступления распространено выделение признака публичности их деятельности. Тем самым акцентируется внимание на принятии лицом решений от имени органов власти2. Так, понятия публичного должностного лица и особого пу-
1См.: Уголовный кодекс Федеративной Республики Германии / Науч. ред. Д.А. Шестакова. СПб., 2003. С. 123, 504-522.
2 См.: Динека В.И. Ответственность за должностные преступления по уго ловному праву России. С. 16.
84
бличного должностного лица используются в УК Японии (ст. 193— 197-IV)1, публичного должностного лица и лиц, осуществляющих публичные функции, - в УК Бельгии (гл. IV, V кн. II)2, лиц, осуществляющих публичные функции, - в УК Франции (ст. 432-1-432-16 гл. II разд. III кн. IV)3.
Должностное лицо является субъектом преступлений, нормы о которых включены не только в гл. 30, но и в ряд других глав УК РФ (например, ст. 140, 149, 169, 170), поэтому в целях единообразного его толкования необходимо исключить из текста примеч. 1 к ст. 285 УК РФ словосочетание «в статьях настоящей главы», заменив его формулировкой «в статьях настоящего Кодекса».
Вопрос о субъективной стороне превышения должностных полномочий, как и в период действия УК РСФСР 1960 г.4, остается дискуссионным в науке уголовного права. Несмотря на закрепление в ст. 27 УК РФ 1996 г. понятия преступления с двумя формами вины5, некоторые исследователи допускают возможность неосторожного причинения вреда и применительно к основному
1См.: Уголовный кодекс Японии / Науч. ред. А.И. Коробеева. СПб., 2002. С. 117-123.
2 См.: Уголовный кодекс Бельгии / Науч. ред. Н.И. Мацнева. СПб., 2004. С. 163-173.
3 См.: Уголовный кодекс Франции / Науч. ред. Л.В. Головко, Н.Е. Крылова. СПб., 2002. С. 377, 383-390.
4 Сторонники концепции смешанной (сложной) вины высказывались за сочетание различных ее форм в квалифицированном и простом составе пре вышения полномочий, аргументируя это указанием в ч. 1 ст. 171 УК РСФСР 1960 г. на умышленный характер действий (см.: Кириченко В. Некоторые во просы ответственности за злоупотребление властью или служебным положе нием. С. 13; Курс советского уголовного права / Н.А. Беляев, Н.С. Лейкина, В.К. Глистин и др.; Отв. ред. НА. Беляев. С. 268, 269). Другие ученые характеризо вали это преступление умышленной виной, указывая на недопустимость разрыва между действиями и их результатом, которые представляют собой единое обще ственно опасное посягательство, и смешивания понятий сознательности и умысла (см.: Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по советско му уголовному праву. С. 112; Ляпунов Ю.И. Должностные преступления. С. 20).
5 Применительно к ст. 171 УК РСФСР 1960 г. отдельные ученые считали возможным существование двух форм вины в квалифицированном составе пре ступления, являющегося в целом умышленным (см.: Рарог А.И. Вина и квали фикация преступлений. С. 51-53).
85
составу этого преступления1, указывая на наличие в законе раздельной характеристики действия и последствия. В.В. Прудников, например, полагает, что могут быть ситуации умысла в превышении полномочий, которым причиняется вред интересам службы, и неосторожного причинения вреда дополнительному объекту - охраняемым законом правам и интересам2. Другие ученые утверждают, что в рассматриваемом случае имеет место лишь прямой умысел3.
Представляется, что психическое отношение субъекта превышения должностных полномочий к содеянному выражается в прямом или косвенном умысле4. Включив в норму, предусмотренную ст. 286 УК РФ, понятие явности, законодатель вложил в его содержание и признаки субъективной стороны преступления - осознание лицом неправомерности своего поведения. Будучи наделенным особым статусом, в который входят права и обязанности, а также ответственность за их несоблюдение, должностное лицо не может не осознавать общественную опасность нарушения предоставленной ему компетенции. Подобного подхода придерживается судебная практика. Так, в приговоре подчеркнуто, что обвиняемый «противоправность своего поведения не мог не осознавать, поскольку прошел профессиональную подготовку в Учебном центре УВД, был аттестованным сотрудником и проработал в должности более семи лет»5.
Нередко правоприменитель прямо указывает на осознание должностным лицом действий, «очевидно для него самого выходящих за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий»6. Вместе с тем 12% опрошенных автором респондентов ошибочно по-
1Вопрос о вине в квалифицированном составе рассмотрен в § 3 данной главы.
2 См.: Прудников В.В. Преступления против государственной власти, инте ресов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (уго ловно-правовые аспекты). С. 37, 38.
3 См.: Уголовное право России. Части Общая и Особенная: Учеб. / М.П. Журавлев, А.В. Наумов и др. М., 2004. С. 594.
4 См.: Уголовное право. Особенная часть: Учеб. для вузов / Отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселов. М., 1998. С. 599.
5АВГС. 2005. Д. 1-592.
6 Там же. 2006. Д. 1-512. См. также: АЛРСГК. 2005. Д. 1-579; АПРСГК. 2006. Д. 1-85.
86
лагали, что явность выхода должностного лица за пределы его компетенции должен осознавать и потерпевший1.
Сознательное использование полномочий вопреки интересам службы предполагает предвидение возможности наступления вредных последствий. Должностное лицо осознает наиболее очевидные из них, так как в целом последствия его действий носят оценочный характер. Волевой момент умысла при превышении полномочий может состоять как в желании наступления этих последствий, так и в сознательном допущении их либо в безразличном к ним отношении. Обобщение материалов уголовных дел свидетельствует о том, что значительно распространено превышение должностных полномочий с прямым умыслом. При этом в категорию желаемых последствий входили те, которые «являются целью совершенного преступления, т.е. тем результатом, к которому стремится виновный», а также «последствия, выступающие в качестве средства достижения желаемого результата»2. Целями противоправного поведения признавались: принуждение к даче показаний о преступлении3, самоутверждение и демонстрация властного положения4, запугивание потерпевшего5. Оценивая интеллектуальный момент умысла, суд, в частности, отметил: «...в данной ситуации Ш. должен был осознавать общественную опасность своих противоправных действий и предвидеть возможность наступления опасных последствий, учитывая свое физическое превосходство перед несовершеннолетним С.»6.
Мотив не является конструктивным признаком состава превышения полномочий, однако его установление обязательно для правоприменителя, так как может повлиять на квалификацию содеянного и решение вопроса о наказании. Например, оправдывая должностное лицо по ст. 286 УК РФ, кассационная инстанция ука-
1Подобная точка зрения высказана в научной литературе (см.: Ефимов МА. Вопросы квалификации должностных преступлений по Уголов ному кодексу БССР. С. 19).
2 Волков Б., Лысов М. Вина и ее формы при злоупотреблении и халатности // Советская юстиция. 1972. № 11. С. 17.
3 См.: АЧГС ВО. 2004. Д. 1-997; 2006. Д. 1-296.
4 См.: Там же. 2005. Д. 1-419, 1-571, 1-444.
5 См.: АВГС. 1999. Д. 1-821.
6 Там же. Д. 1-2401.
87
зала, что «внутренние побуждения, обусловленные определенными потребностями и интересами, формируют цель преступления, охватывают и последствия преступного поведения, что имеет значение по настоящему делу»1.
Применительно к превышению должностных полномочий судебная практика выделяет такие мотивы, как внезапно возникшие личные неприязненные отношения2, обида3, месть4. Мотивом ложно понятых интересов службы субъект этого преступления зачастую руководствуется в ответ на отказ потерпевшего подчиниться его законным требованиям. При квалификации злоупотребления должностными полномочиями согласно материалам уголовных дел ложно понятые интересы службы признаются иной личной заинтересованностью, которая нередко выражается в создании видимости благополучия с раскрываемостью преступлений на вверенном участке5. В связи с чем обосновано мнение М.Д. Лысова о том, что «когда сознанием виновного охватывается ложно понятый интерес, то движущим мотивом следует считать не интересы предприятия, а какую-то иную, личную заинтересованность»6.
Рассмотрение субъективных признаков превышения должностных полномочий позволяет констатировать, что субъект данного преступления - физическое вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения противоправного посягательства шестнадцатилетнего возраста, которое согласно примеч. 1 к ст. 285 УК РФ обладает такими специальными юридическими признаками, как характер выполняемых функций (представителя власти, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных), правовые основания наделения ими, место их осуществления. Конструктивными признаками представителя власти выступают право и обязанность воздействовать от имени уполномочившего его органа власти на неопределенный круг лиц, не подчиненных ему по службе, предъявляя к ним законные, обязательные для исполнения требования. Представ-
1АСГСНО. 2006. Д. 1-76.
2 См.: АЧГС ВО. 2005. Д. 1-571, 1-444.
3 См.: Там же. 2004. Д. 1-1148.
4 См.: АНГС. 2001. Д. 1-29; 2004. Д. 1-551; 2005. Д. 1-42.
5 См.: АЧГС ВО. 2004. Д. 1-795, 1-1283.
6 Лысов М. Мотив как конструктивный признак должностных злоупотре блений // Советская юстиция. 1971. № 5. С. 22.
88
ляется недопустимым игнорирование правоприменителем различий между организационно-распорядительными и профессиональными функциями государственного (муниципального) служащего, не основанными на отношениях подчиненности по службе.