3.1. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права соціального забезпечення

Право соціального забезпечення як система загальнообов'язкових правил і норм знаходить своє зовнішнє вираження у формі відповідних юридичних документів — законів, підзаконних актів, міжнародних пактів, конвенцій, двосторонніх та багатосторонніх договорів. Тобто, саме ці акти і є зовнішньою формою вираження права соціального забезпечення, і тому їх називають формами права. Разом з тим ці форми права соціального забезпечення, існуючи об'єктивно, слугують джерелами, з яких зацікавлені суб'єкти можуть почерпнути відомості про характер і зміст відповідних норм права, що містяться у них. Тим самим право як соціальне явище має свою форму зовнішнього вираження, що є водночас джерелом, з якого це право (юридичні норми) ніби випливають назовні у сферу соціальних стосунків, сферу правовідносин. Саме термін «джерело права» є найбільш вживаним в літературі й широко представлений у юридичній практиці, саме ним впродовж багатьох століть оперують вчені-юристи та фахівці багатьох країн світу.

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення______________

Джерелами права в Україні визнаються правовий звичай, нормативно-правовий договір та нормативно-правовий акт.

За нинішніх умов правовий звичай у нашій державі не має широкого поширення і для регулювання суспільних відносин застосовується рідко. Тим більше, що чимало звичаєвих норм впродовж тривалого їх використання набули правового значення й, отримавши так звану легітимацію, перетворилися у правові норми і стали нормативно-правовими актами. Що ж до права соціального забезпечення, то як самостійне джерело цієї галузі він в Україні практично не застосовується. Однак історично так склалося, що фактично соціальне забезпечення можна розглядати як закріплений законодавчо звичай допомоги слабкому, злиденному. Відомо, що у конституції Пилипа Орлика були окремі приписи щодо соціального захисту малоімущих (вдів, сиріт).

Отже, називати джерелами права соціального забезпечення в Україні можна лише нормативно-правовий договір та нормативно-правовий акт.

Та обставина, що право соціального забезпечення належить до сфери соціального права, норми якого спрямовані на забезпечення захисту осіб, що зазнали впливу соціальних ризиків, дає підстави окреслити деякі особливості його джерел.

Передусім необхідно наголосити, що суб'єктивне право особи на соціальний захист з боку держави належить до невід'ємних і невідчужуваних прав, зумовлених соціальною природою людини, її стосунками з суспільством та державою, до яких вона належить. Розвиток соціального забезпечення характеризує суспільство як гуманне, а державу — як соціальну. Внаслідок своєї значущості для суспільства та держави забезпечення цього права перестало бути справою окремої держави, воно перебуває в центрі уваги міжнародної спільноти та провідних міжнародних організацій. Тому велику вагу серед джерел права соціального забезпечення України мають документи договірного характеру, ухвалені на міжнародному рівні.

80

І

$.1. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права...

Зважаючи на існуючу різницю в соціальних та економічних можливостях різних держав, міжнародні документи з прав людини встановлюють мінімальні стандарти соціального захисту, які не є нормами прямої дії, а виступають бизою для правотворчості держав-учасниць, нормами-прин-ципами, на які повинно орієнтуватися національне законодавство. Основні положення права соціального забезпечення України, яка є одним із членів-фундаторів Організації Об'єднаних Націй, членом Ради Європи, базуються на нормах міжнародно-правових актів з прав людини. Двосторонні угоди нашої держави містять норми прямої дії, застосування нких відбувається в порядку, встановленому законами України.

Ще однією особливістю джерел права соціального забезпечення є їх множинність. Відносини соціального забезпечення врегульовані великою кількістю нормативних актів. Ііільшість цих актів є загальнодержавними й ухвалюються відповідними державними органами, але у системі джерел права соціального забезпечення існують і акти, що мають місцевий (локальний) характер. При цьому останнім часом ;іростає роль актів органів місцевого самоврядування. Ці органи приймають нормативно-правові акти, якими регулюють окремі питання соціального забезпечення громадян (надання субсидій на житлово-комунальні послуги, надання соціальних пільг окремим категоріям населення та ін.). Зростання ролі актів органів місцевого самоврядування серед джерел права соціального забезпечення зумовлено двома причинами:

—  розширенням компетенції органів місцевого самоврядування у сфері регулювання відносин соціального забезпечення;

—  збільшенням кількості виплат соціального забезпечення, що здійснюються за рахунок місцевих бюджетів.

Множинність джерел права соціального забезпечення є результатом того, що в Україні відсутній єдиний кодифікований акт, який би врегульовував увесь комплекс суспільних

81

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення______________

відносин, котрі є предметом цієї галузі. Об'єктивно цього на сьогодні досягти неможливо. Система законодавства в сфері соціального забезпечення перебуває у стадії реформування. Тому чинне законодавство характеризується значною нестабільністю, безсистемністю, суперечливістю, а подекуди й дублюванням відповідних положень у різних законодавчих актах, відмінних за юридичною силою.

Важливо зазначити, що серед джерел права соціального забезпечення особливе місце належить актам Міністерства праці і соціальної політики України. Це зумовлено тим, що одним з основних його завдань є участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері зайнятості, соціального захисту населення, соціального страхування, оплати праці, пенсійного забезпечення і соціального обслуговування населення. Правові акти цього міністерства сприяють правильному та однаковому застосуванню законодавства про соціальне забезпечення.

Ще однією характерною рисою джерел права соціального забезпечення може вважатися наявність серед них актів, які ухвалюються органами соціального страхування. За своєю юридичною природою вони не належать до актів державних органів, але після реєстрації у Міністерстві юстиції України набувають ознак нормативності та застосовуються на рівні з іншими нормативними актами.

Джерела права соціального забезпечення відзначаються також певною цільовою спрямованістю. Як уже відзначалося, відсутність єдиного кодифікованого акта на зразок основ законодавства чи кодексу призводить до того, що акти права соціального забезпечення здійснюють регулювання переважно лише певної групи відносин, якогось одного виду соціаль-* ного забезпечення: пенсій, допомог тощо.

Неабияку роль у системі джерел права соціального забезпечення відіграють закони про Державний бюджет на поточний рік. Завдяки Державному бюджету держава здійснює коригування багатьох показників соціального захисту своїх

82

р

гг

З.І. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права...

громадян, гарантуючи щорічно їм більш високі стандарти забезпечення.

Для джерел права соціального забезпечення властивою є також значна міра диференціації правового регулювання. Окремі види пенсійного забезпечення залежать, наприклад, від попередньої діяльності пенсіонерів, від належності їх до певних соціальних груп, умов праці тощо, і все це знаходить відображення у джерелах цієї галузі.

Таким чином, джерелами права соціального забезпечення є нормативно-правові акти та акти договірного характеру, які ухвалюються компетентними державними та іншими уповноваженими органами з метою врегулювання соціально-забезпечувальних відносин.

Джерела права соціального забезпечення класифікуються за різними критеріями. При цьому кожен із видів джерел поділяється на окремі підвиди, що відзначаються властивими їм ознаками та мають свої специфічні риси. Однак найбільш загальним усе ж є поділ усіх джерел права соціального забезпечення на дві великі групи з огляду на вже відомий нам критерій — юридична природа норм, що містяться в актах, які регулюють відносини соціального забезпечення. Йдеться про акти договірного характеру та нормативно-правові акти.

Перші являють собою чималу групу джерел, норми яких є результатом договірного правовстановлення, тобто прийняті за угодою двох чи більше осіб і спрямовані на врегулювання відносин учасників, які уповноважили цих осіб на підписання договору. Зазвичай нормативно-правовий договір містить правила, що поширюються на певне коло неперсоніфікованих суб'єктів, чинними є впродовж тривалого часу або безстроково, не вичерпують своєї обов'язковості визначеною кількістю застосувань і їх виконання забезпечується державним примусом.

Систему договорів — джерел права соціального забезпечення України становлять:

а) міжнародні договори (міжнародно-правові акти), які уклала, до яких приєдналася чи щодо яких у порядку право-наступництва підтвердила свої повноваження Україна;

83

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення______________

б) договори, укладені у сфері соціального партнерства як результат колективних переговорів. Це договори, що крім регулювання трудових відносин, містять положення, які стосуються соціального забезпечення.

Виходячи з особливостей нормативно-правових угод, укладених на міжнародному рівні, їх можна поділити на два види: міжнародні договори та міжнародно-правові акти. «Міжнародний договір є виражена певним чином угода між двома або кількома державами чи іншими суб'єктами міжнародного права щодо встановлення, виконання, зміни або припинення їх взаємних прав і обов'язків»¹. Ці угоди встановлюють відповідні норми права, які кожен з учасників договору зобов'язується виконувати, переважно на своїй території, стосовно другої сторони — держави або стосовно громадян цієї держави.

Існують також міжнародні угоди, укладаючи які держа-ви-учасниці беруть на себе зобов'язання дотримуватися певних норм права стосовно своїх громадян. Це — міжнародно-правові акти з прав людини. Вони поширюють свою дію на територію відповідної держави після ратифікації їх уповноваженими державними органами. До таких актів належать майже усі документи з прав людини.

Отже, систему міжнародних угод, що є джерелами права соціального забезпечення, становлять міжнародно-правові акти і двосторонні міжнародні договори України. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Це положення прийняте, «виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей, загальновизнаних принципів міжнародного права, прагнучи забезпечити непорушність

Международное право / Отв. ред. Ф. И. Кожевников. — М.: Международньїе отно-шения, 1981. —С. 106.                                                *

84

. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права...

прав і свобод людини...»¹. Застосування норм міжнародних договорів можливе, якщо вони не суперечать законодавству України і відповідають вимогам Закону України «Про пра-нонаступництво України»².

Однак щодо міжнародно-правових актів з прав людини залежність є зворотною — законодавство України повинно відповідати ратифікованим Верховною Радою України міжнародно-правовим актам. Ці акти встановлюють загально-правові стандарти прав і свобод особи, що визначають відповідний рівень, нижче якого держави не можуть опускатися, гарантуючи права і свободи для своїх громадян. Річ у тім, що права і свободи людини перестали бути тільки внутрішньою справою держави. Тепер вони — об'єкт уваги всієї міжнародної спільноти. Універсальний набір прав і свобод, здатний забезпечити нормальну життєдіяльність людини, сформульований у таких міжнародно-правових актах, як Загальна декларація прав людини (1948), Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1966), Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (1966), Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (1966). Завдяки цим документам людина стала суб'єктом міжнародного права. Всі держави, що приєдналися до цих документів, зобов'язані привести своє законодавство у відповідність до них. Тобто існує пріоритет наведених міжнародних актів над внутрішнім законодавством держав-учасниць. Тим самим кожен громадянин, політичні або громадянські права якого порушено, має право звернутися безпосередньо до Комітету з прав людини при ООН, якщо ним вичерпані всі існуючі внутрішні засоби правового захисту.

Отже, важливість міжнародно-правових актів для права соціального забезпечення України полягає у тому, що вони визначають основні цілі, які повинні бути досягнуті у сфері

¹ Преамбула Закону України «Про дію міжнародних договорів на території України» // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 10. — Ст. 137. 'Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 3.—Ст. 46.

85

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення

соціального забезпечення, та формулюють принципи, на яких повинно вибудовуватися це право.

Крім принципів, міжнародно-правові акти встановлюють також основні права різних категорій суб'єктів права соціального забезпечення, умови реалізації цих прав, мінімальний рівень допомог та виплат. Законодавство України розвиває і конкретизує положення договорів, враховуючи економічні та соціальні чинники. Переважно норми багатосторонніх міжнародно-правових актів щодо соціального забезпечення не є нормами прямої дії, а тому потребують додаткового втручання з боку компетентних органів України.

Чимало у системі джерел права соціального забезпечення є двосторонніх угод, які містять норми прямої дії, зокрема: Угода між Україною і Королівством Іспанія про соціальне забезпечення громадян¹; Угода між Урядом України та Урядом Соціалістичної Республіки В'єтнам про взаємне працевлаштування громадян і їх соціальний захист² тощо.

Велике значення для громадян України, які перебувають на законних підставах на території держав, котрі є Договірними Сторонами в міжнародних угодах з питань соціального забезпечення, має домовленість про рівний статус у цій сфері з громадянами Договірних Сторін. Такі договори укладені Україною з деякими державами, що входять до складу СНД. Це, зокрема, Угода між Урядом України та Урядом Республіки Білорусь про трудову діяльність і соціальний захист громадян України та Республіки Білорусь, які працюють за межами своїх держав³.

Крім міжнародних угод, джерелом права соціального забезпечення в Україні є також акти соціального партнерства — колективні договори і угоди. Це специфічний вид угод (договорів) з чітко визначеними законом сторонами, спеціальним порядком його укладення, вирішенням розбіжностей і з особливим юридичним значенням.

¹ Голос УкраїнйТ^¹- 1997. — 23 грудня; Урядовий кур'єр. — 1997. — 25 грудня.

² Урядовий кур'єр. — 1998. — 10 лютого.

³ Відомості Верховної Ради України. —1996. — № 26. — Ст. 113.

86

¹ ріг

3.1. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права...

Колективні договори (угоди), що укладаються між профспілками (їх об'єднаннями) як представниками інтересів найманих працівників та роботодавцями або їх представниками відповідно до Закону України «Про колективні договори і угоди» від 1 липня 1993 р. з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин та узгодження інтересів сторін, можуть містити норми, які надають працівникам додаткові, порівняно з централізованим законодавством, пільги і переваги у сфері соціального захисту.

У всіх випадках при встановленні в колективному договорі таких норм важливо, щоб визначені ними умови не погіршували прав найманих працівників у порівнянні з тими, що їм гарантовані централізованим законодавством. Це можуть бути додаткові виплати на оздоровлення, забезпечення медикаментами, путівками, доплати до пенсій ветеранам праці, пільги для жінок, що мають дітей, додаткові гарантії для інвалідів, надання житла за рахунок підприємства та інші соціальні пільги.

Залежно від рівня соціально-партнерських відносин існують генеральна, галузеві, регіональні та локальні угоди, які регулюють виробничі, трудові та соціально-економічні відносини. Прикладом угоди соціального партнерства, що укладається на найвищому рівні, є Генеральна угода між Кабінетом Міністрів України, всеукраїнськими об'єднаннями організацій і підприємців та всеукраїнськими профспілками і профоб'єднаннями на 2004-2005 роки¹. Тут, зокрема, містяться норми про забезпечення щоквартального збільшення заброньованих робочих місць для працевлаштування безробітних, посилення соціального захисту громадян України, які працюють за кордоном, тощо.

Отже, група міжнародно-правових актів, міжнародних та національних договорів є доволі вагомою у системі джерел права соціального забезпечення України. Та все ж більш поширеним джерелом цієї галузі права продовжує залишатися

'Урядовий кур'єр. — 2004. — № 125. — 7 липня.

87

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення

нормативно-правовий акт завдяки тому, що у порівнянні з' іншими джерелами права він має ряд істотних переваг. Зокрема:

—  у ньому найбільш чітко, повно і однозначно формулюються права і обов'язки учасників соціально-забезпечувальних відносин;

—  завдяки йому існує можливість найшвидше і найповніше довести зміст правових норм до безпосередніх суб'єктів суспільних стосунків;

—  він забезпечує умови для адекватного і однакового розуміння норм права;

—  здійснює оперативне реагування на потреби правового регулювання відповідних суспільних відносин;

—  нормативно-правові акти піддаються систематизації, а це сприяє полегшенню користування ними.

На відміну від актів договірного характеру, нормативно-правові акти є волевиявленням держави або всього народу, тобто приймаються тільки державними або іншими органами, що наділені відповідними державно-владними повноваженнями, і є їхнім одностороннім волевиявленням; містять у собі правові норми; назовні виражаються у вигляді письмового документа встановленої форми; наділені юридичною силою, яка позначається на їх місці і ролі у системі законодавства та правового регулювання. За юридичною силою вони, відповідно, поділяються на закони та підзаконні нормативно-правові акти.

Параметри чинності нормативно-правових актів визначаються трьома напрямами: а) дією у часі, тобто вони мають певний термін чинності або не обмежуються жодними термінами; б) просторовим базисом, на який поширюється чин-, ність нормативно-правового акта; в) колом осіб, які підпадають під дію нормативно-правового акта, тобто у яких завдя-. ки цьому акту виникають конкретні юридичні права та обов'язки.

Нормативно-правові акти, що регулюють соціально-забезпечувальні відносини, містять, як правило, норми прямої дії

88

Л, /. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права...

ті» поширюються на всю територію України. За колом осіб їх чинність поширюється на всіх громадян України, які перебу-мають на території нашої держави, а також на тих громадян, що виїхали за кордон, якщо інше не встановлено міжнародними угодами України. Крім того, у сфері дії нормативно-Нравових актів соціального забезпечення можуть перебувати Іноземці та особи без громадянства. Наприклад, Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 р. передбачено, що право на забезпечення за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням мають застраховані громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено законодавством України, а також міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верхов-! ною Радою України.

Окремі положення нормативно-правових актів України можуть не поширюватися на громадян іноземних держав. Це можливо у тих випадках, коли таким актом визначаються права спеціальних суб'єктів права соціального забезпечення, до яких іноземці та особи без громадянства належати не можуть — наприклад, військовослужбовці, особи, які стали жертвами політичних репресій в Україні тощо.

Одночасно існує велика кількість нормативно-правових актів, що стосуються лише певних категорій суб'єктів права соціального забезпечення: інвалідів, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Є також акти, що поширюються на спеціальних суб'єктів права соціального забезпечення, таких як військовослужбовці, науково-педагогічні працівники, державні службовці, народні депутати.

Характеристику нормативно-правових актів з права соціального забезпечення можна також здійснити на підставі їх класифікації. І для цього існують найрізноманітніші критерії. Це може бути класифікація за суб'єктами ухвалення; за вже згадуваною юридичною силою нормативно-правових актів; за сферою дії; за ступенем загальності правових норм;

89

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення______________

за характером волевиявлення; за правовими інститутами; зо часом дії.

Отже, за суб'єктами ухвалення нормативно-правові акти права соціального забезпечення належать до актів, що видаються органами держави та недержавними органами, яким делеговано право ухвалювати такі акти (акти страхових фондів); за сферою дії вони поділяються на загальнодержавні та локальні; за ступенем загальності правових норм — на загальні та спеціальні.

За юридичною силою ці джерела можна класифікувати на закони України та підзаконні нормативно-правові акти. З-поміж останніх виділяють: укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств та відомств, нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування.

Закони України як акти вищої юридичної сили з огляду на їх значимість та місце у системі законодавства соціального забезпечення поділяються на:

—  конституційні, або основні. Це передусім Конституція та закони з питань, що безпосередньо випливають із Конституції. Конституція України є Основним Законом держави, в якому серед інших визначаються права особи у сфері соціального забезпечення. Положення, закріплені в Основному Законі, конкретизуються у конституційних законах. Прикладом такого конституційного закону може бути Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»¹, який конкретизує положення абзаца 1ст. 50 Конституції України: «Кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди»;

— звичайні, або поточні. Це всі інші чинні в державі закони. До цієї групи законів у сфері соціального забезпечення можна віднести Закон України «Про формування Фонду для

¹ Законодавство України про соціальне забезпечення. — Л., 2002. — С. 368.

90

9.1. Поняття, загальна характеристика та класифікація джерел права...

йдіЙснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення».

Підзаконні нормативно-правові акти ухвалюються компетентними органами на підставі закону та спрямовані на Лоро виконання. У праві соціального забезпечення до них належать укази Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; інструкції, положення, розпорядження міністерств та відомств України; нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування. Питома вага підзаконних ііктів у системі законодавства соціального забезпечення України достатньо велика.

Підзаконні акти іноді ще називають похідними чи конкретизуючими. Такими, зокрема, є затверджені постановами Кабінету Міністрів України «Положення про порядок розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві», а також «Порядок видачі свідоцтва про загальнообов'язкове державне соціальне страхування».

Для зручності користування законодавством велике значення має його систематизація, згрупування за галузями чи мідгалузями права. Особливо це є важливим для права соціального забезпечення через складність врегульованих ним правовідносин, значну кількість спеціальних суб'єктів, широке коло інститутів цієї галузі та множинність нормативно-правових актів.

Залежно від підгалузей та правових інститутів нормативно-правові акти соціального забезпечення можна систематизувати з огляду на зміст врегульовуваних ними соціально-забезпечувальних відносин на:

1) загальне законодавство;

2) нормативно-правові акти, що врегульовують:               ^;і

— організаційно-правові основи соціального страхування;

— пенсійне забезпечення;

— систему допомог;

—  соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;

91

Розділ 3. Джерела (форми) права соціального забезпечення

— соціальний захист інвалідів;

— соціальний захист ветеранів війни та праці;

— соціальних захист жертв політичних репресій¹. Можуть застосовуватися й інші критерії систематизації

нормативно-правових актів у сфері соціального забезпечення. Зрештою, всі вони спрямовані на створення можливостей для найбільш ефективного застосування джерел, що регулюють соціально-забезпечувальні відносини.

Відзначимо ще один з видів джерел цієї галузі, який за усіма об'єктивними ознаками не зовсім вписується у задекларовану на початку структуру нормативних договорів та нормативно-правових актів. Йдеться про акти, що ухвалюються страховими фондами.

Страхові фонди є органами, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування. Вони належать до неко-мерційних самоврядних організацій, що діють на підставі статутів, затверджених у встановленому законами України порядку.

У межах своєї компетенції страхові фонди вправі ухвалювати документи нормативного характеру, які стосуються прав і обов'язків страхувальників та застрахованих осіб. Такі акти підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому для реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Тобто з моменту такої реєстрації вони отримують державне санкціонування і набувають ознак правових актів. А отже, ми маємо особливий вид джерел права, який є характерним для сфери відносин соціального страхування. Це є один з варіантів так званого санкціонованого законодавства. Разом із іншими нормативно-правовими актами та нормативно-правовими договорами вони забезпечують повноту правового регулювання відносин у сфері соціального захисту громадян України.

к

¹ Законодавство України про соціальне забезпечення. — Л., 2002. — С. 434.

92

3.2, Акти договірного характеру, що є джерелами права соціального...