Видатки на розвиток економіки

16.1. Необхідність і склад видатків на розвиток економіки

В умовах переходу до ринкових відносин державне регулювання темпів і пропорцій розвитку економіки є виправданим. Сутність проблеми полягає в тому, що, по-перше, є галузі, які без державної допомоги в умовах трансформації економіки не мають достатніх фінансових можливостей для розвитку, але вони суттєво впливають на загальний стан розвитку економіки держави. Це передусім паливно-енергетичний, агропромисловий, металургійний комплекси. По-друге, при переході до ринку тільки за державної підтримки можуть розвиватися наукомісткі й технологічно складні виробництва.

Необхідність державної підтримки розвитку економіки в умовах України зумовлена ще й тим, що після проголошення державної незалежності постало питання про створення власної економіки, оскільки народногосподарський комплекс України в умовах союзної держави був надміру інтегрований і не являв собою у значній своїй частині технологічно замкнутого виробництва. Крім того, структура галузей економіки не відповідала потребам України, а була зорієнтована на потреби колишнього Союзу. Якщо до цього додати високий рівень мілітаризації тодішньої економіки, то значні асигнування, що виділяються з бюджету на розвиток народного господарства, стануть здебільшого виправданими.

Частка видатків на розвиток економіки у валовому внутрішньому продукті й у зведеному бюджеті за 1992—2002 роки характеризується даними, наведеними в таблиці 28.

У 1992—1997 роках бюджетні видатки на фінансову підтримку підприємств не обмежуються спрямуванням витрат за тодішньою бюджетною класифікацією "на народне господарство". Крім цього, необхідно враховувати такі групи бюджетних витрат, як: фінансування заходів щодо державного регулювання цін; кредити на закупівлю сільськогосподарської продукції; кредити підприємствам, що зазнають тимчасових труднощів; витрати на реструктуризацію вугільної промисловості; витрати на технічне переустаткування підприємств паливно-енергетичного комплексу тощо.

Таблиця 28.

Роки	Частка видатків на розвиток економіки у ВВП	Частка видатків на розвиток економіки у зведеному бюджеті
1992	18,7	48,9
1993	18,1	46,8
1994	21,8	48,5
1995	12,0	31,3
1996	10,3	31,0
1997	7,5	20,5
1998	7,1	23,3
1999	6,0	21,7
2000	3,9	13,9
2001	3,5	13,3
2002	3,2	12,0

Згідно з бюджетною класифікацією витрати на розвиток економіки включають такі групи витрат:

1) промисловість та енергетика;

2) будівництво;

3) сільське господарство, лісове господарство, рибальство і мисливство;

4) транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації та інформатика;

5) інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю.

Форми фінансової підтримки галузей економіки та окремих підприємницьких структур постійно розвиваються. Так, фінансова підтримка державних та інших підприємств, у майні яких частка державної власності перевищує 50 відсотків, здійснюється з бюджетних асигнувань, як правило, на поворотній основі під затверджені проекти використання коштів, що надаватимуться як державна підтримка, під бізнес-плані й проекти санації цих підприємств.

Порядок надання підтримки визначається Кабінетом Міністрів і Національним банком, які затверджують Положення про надання підтримки з бюджету. У ньому визначається порядок підготовки, розгляду і затвердження проектів використання коштів, що надаватимуться як державна підтримка, бізнес-планів і проектів санації цих підприємств, відповідальність сторін за недодержання умов надання фінансової підтримки та вичерпний перелік випадків, коли така підтримка надається на безповоротній основі.

Джерелами фінансової підтримки можуть бути кредити Національного банку й кредитні ресурси, самостійно залучені комерційними банками.

Кредитування підприємств і організацій здійснюється через уповноважені комерційні банки, перелік яких визначає Кабінет Міністрів за погодженням із Національним банком.

Надання підтримки не поширюється на підприємства, яким згідно з планом економічного й соціального розвитку і Державним бюджетом України на відповідний рік передбачено асигнування на фінансування капітальних вкладень, заходів, пов'язаних із конверсією, тощо.

Фінансова підтримка підприємств з бюджету надається відповідно до рішень Кабінету Міністрів України на поворотній або безповоротній основі з метою запобігання банкрутству, відновлення платоспроможності, оздоровлення фінансового стану підприємств, забезпечення їхньої ефективної господарської діяльності й підвищення конкурентоспроможності продукції (робіт, послуг).

Фінансова підтримка за строками її надання може мати коротко - і довгостроковий характер.

Короткострокову фінансову підтримку надають підприємству протягом одного року і з урахуванням можливостей її ефективного використання розподіляють на визначені розрахунками частини. Для цього складають план-графік надання коштів.

Довгострокову фінансову підтримку надають протягом 2—5 років окремим підприємствам, які забезпечують ефективне функціонування економіки.

Фінансова підтримка на безповоротній основі надається:

- якщо збитки, завдані підприємству стихійним лихом, перевищують суми відшкодувань, передбачених чинним законодавством про обов'язкове страхування;

- для відшкодування збитків конкретним підприємствам в випадках, коли чинним законодавством встановлено умови господарювання, за яких не забезпечується відшкодування витрат на виробництво товарів (робіт, послуг), що може призвести до їхнього банкрутства;

- для фінансування витрат на відновлення платоспроможності окремих підприємств, діяльність яких пов'язана з надзвичайними суспільними інтересами.

У всіх інших випадках фінансова підтримка надається лише на поворотній основі.

Органи, уповноважені управляти державним майном, на основі даних, одержаних у результаті аналізу фінансово-господарського стану підприємств, який здійснюється відповідно до Положення про порядок проведення санації державних підприємств, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, визначають підприємства, які потребують фінансової підтримки. Основні критерії відбору підприємств для надання фінансової підтримки такі:

— потенційна прибутковість;

— достатня підготовленість управлінського персоналу;

— наявність ринків збуту на продукцію підприємства в Україні та за її межами;

— конкурентоспроможність продукції;

— фінансовий стан підприємства на момент розгляду та в перспективі;

— відповідність продукції, що випускається підприємством, державним пріоритетам.

Підприємства, які потребують фінансової підтримки для запобігання банкрутству, відновлення платоспроможності, оздоровлення фінансового стану, складають проекти використання коштів у вигляді проекту санації та бізнес-плану. В інших випадках проекти використання коштів складають у вигляді бізнес-плану.

Органи, уповноважені управляти державним майном:

— розглядають і затверджують проекти використання коштів, несуть повну відповідальність за правильність поданих підприємствами розрахункових обсягів фінансової підтримки та її цільове використання;

— подають зазначені проекти, погоджені з Міністерством економіки, на розгляд Міжвідомчої комісії з питань санації державних підприємств разом із проектами відповідних рішень Кабінету Міністрів України.

Міжвідомча комісія з питань санації державних підприємств розглядає підготовлені матеріали і з урахуванням можливостей Державного бюджету України приймає рішення про подання Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо надання фінансової підтримки та її обсягів.

Фінансову підтримку у вигляді бюджетної позики надає Міністерство фінансів на договірній основі.

Умовами договору мають передбачатися зобов'язання сторін стосовно обсягів, строків надання позики, її цільового використання, заходи щодо забезпечення її своєчасного повернення, відповідальність сторін за порушення умов договору, а також розміри і порядок сплати процентів за використання бюджетних позик.

Застосовуються такі форми надання фінансової підтримки галузей економіки і підприємств:

— надання відстрочок і розстрочок зі сплати податків і обов'язкових платежів до бюджету;

— списання і реструктуризація податкової заборгованості;

— звільнення від податків галузей економіки або окремих підприємств, використання спеціальних режимів оподаткування.

Особливе значення має надання пільг за окремими видами податків, зборів, обов'язкових платежів.

За своєю економічною суттю такі пільги — це система внутрішнього перерозподілу фінансових ресурсів між окремими суб'єктами оподаткування. З економічної точки зору надання пільг є формою державного регулювання економічного і соціального розвитку. Пільги щодо оподаткування — явище об'єктивне, зумовлене самим ходом економічного розвитку. Суть питання в тому, що держава відповідно до чинного законодавства повинна забезпечувати регулювання темпів і пропорцій розвитку економіки.

В економічному житті держави нерідко трапляються випадки, коли для підтримки окремих виробництв доцільніше знизити розмір сплачуваних податків, ніж покривати збитки і здійснювати виплати із бюджету на соціальні цілі. Можна стверджувати, що виплати дотацій збитковим підприємствам можуть бути значно більшими, ніж втрати бюджету у зв'язку з наданням пільг за податками. До позитивних аспектів пільгового оподаткування слід віднести ще й те, що господарські структури, одержавши пільги, можуть зміцнювати свій фінансовий стан, оновлювати виробництво, підвищувати конкурентоспроможність своєї продукції.

Негативним аспектом пільгового оподаткування є порушення принципу нейтральності оподаткування і, що найважливіше, його справедливості. Надання значних пільг окремим групам платників зумовлює неможливість зниження податкового навантаження в цілому. Крім того, надання пільг сприяє зростанню тіньового сектору економіки, бо породжує бажання платників податків, які не мають пільг, уникнути оподаткування. Загалом надання пільг є порушенням ринкового механізму розподілу ресурсів. Прикладом цього може бути надання пільг при створенні вільних економічних зон.

Рішення про створення подібних зон приймалися без аналізу діяльності вже наявних вільних економічних зон, не кажучи вже про те, що не враховувався реальний стан економіки. В умовах відсутності чіткої правової бази, яка має регулювати функціонування вільних економічних зон та їхні господарські відносини з іншими територіями, і зважаючи на складну ситуацію з наповненням дохідної частини бюджету, можна очікувати подальшого розмивання і значного звуження бази оподаткування.

Для залучення в Україну інвестицій необхідні не лише особливий режим оподаткування, а й його стабільність, а також чіткі й зрозумілі правила ведення підприємницької діяльності. Надання податкових пільг, регламентованих Постановою Кабінету Міністрів України "Про режим іноземних інвестицій" від 20 травня 1993 року, відповідно до якої підприємства з кваліфікованою іноземною інвестицією протягом 5 років звільнялися від податку на прибуток, а в подальшому скасування пільги до закінчення терміну дії постанови, значно впливають на зниження інвестиційної привабливості України.

У цілому пільги щодо оподаткування можна поділити на три групи:

— пільги соціальні, тобто пільги, які надаються окремим юридичним і фізичним особам, котрі не можуть рівноправно конкурувати в ринковому середовищі при виробництві тієї чи іншої продукції. Тут ідеться про підприємства, на яких зайняті громадяни з обмеженими фізичними можливостями;

— пільги окремим підприємствам, які перебувають у гірших економічних умовах порівняно з основною кількістю виробників. Йдеться про виробництва, які мають важливе значення для економіки держави, але перебувають у несприятливих економічних, природних та інших умовах, що не дають їм можливості рівноправно конкурувати як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках. Це підприємства гірничодобувної промисловості, військово-промислового комплексу тощо;

— пільги підприємствам, які тимчасово перебувають у несприятливих економічних умовах і мають нестійкий фінансовий стан, що виник не з їхньої вини, наприклад, із причини стихійного лиха, підвищених транспортних витрат, застарілих технологій;

— пільги, що не мають достатнього економічного обгрунтування і їх надання посилює кризові явища в економіці. До таких пільг можна віднести ті, які надані згідно з лобістськими діями окремих владних структур і угруповань як на загальнодержавному, так і на регіональному рівнях. Сюди можна віднести й пільги, надані окремим платникам на засадах протекціонізму.

У 1999 році пільги з оподаткування отримали майже 122,7 тисячі платників податків, що становлять 16,6 відсотка їх загальної кількості. Загальна сума наданих пільг становила 39,7 млрд. грн., у тому числі за платежами до державного бюджету - 35,7 млрд. грн., до місцевих бюджетів — 4,0 млрд. грн. Обсяги наданих пільг за платежами до державного бюджету щорічно зростають. Зокрема у 1999 році таких пільг надано у 1,4 разу більше, ніж у 1998 році (25,2 млрд. грн.) та у 2,4 разу більше, ніж у 1997 році (14,6 млрд. грн.).

Загальна сума наданих у 1999 році пільг з оподаткування перевищила надходження до бюджету у 1,2 разу.

Найвагомішими в абсолютних сумах були пільги, надані платникам податку на додану вартість, що становили, як і в попередні роки, майже 85 відсотків загального обсягу пільг, або 1,7 млрд. грн., з яких 14,2 млрд. грн. — прямі втрати бюджету.

Незважаючи на зростання втрат бюджету через надання пільг з оподаткування і проголошені наміри уряду щодо їх обмеження, позитивних зрушень не відбулося і в 2000 році. Станом на 01.10.2000 року сума фактично отриманих пільг становила 32 655,1 млн. грн. Обсяги пільг з оподаткування у 2002 році порівняно з 2001 роком зросли на 5 млрд. 409,9 млн. грн. і становили 56,3 млрд. грн., з них з державного бюджету було надано пільг на суму 54,7 млрд. грн.

Аналіз податкових пільг дає підставу зробити висновки і внести деякі пропозиції.

На сьогодні надмірне надання пільг, а також відстрочок, розстрочок, податкових кредитів тощо не сприяє досягненню фінансової стабілізації в державі, рівномірному розподілу податкового навантаження на платників податків, призводить до необгрунтованого перерозподілу фінансових ресурсів між окремими суб'єктами господарської діяльності.

Аналіз даних про тенденцію пільгового оподаткування за 1997—2002 роки свідчить, що сума наданих пільг щорічно зростає. Зокрема у 2002 році таких пільг надано у 1,4 разу більше, ніж у 1999 році та у 3,9 разу більше, ніж у 1997 році.

Основним недоліком чинної практики надання пільг є відсутність експертних оцінок про масштаби перерозподілу фінансових ресурсів, а також про економічні й соціальні наслідки цього перерозподілу.

Недоліком чинної практики надання пільг є і те, що більшість пільг надається у формі повного і безстрокового звільнення від оподаткування, що зменшує стимулювальну функцію пільг.

З метою упорядкування надання пільг за окремими видами платежів насамперед необхідно ліквідувати пільги, які не мають належного економічного обгрунтування, особливо прямими податками і передовсім за податком на прибуток, податком на землю і прибутковим податком із громадян.

Надання пільг за податками має проходити жорстку експертизу незалежних експертів і тільки після їхніх висновків рішення про надання пільг має виноситися на розгляд Верховної Ради. Окремі найвагоміші пільги можуть надаватися на основі референдуму.

Доцільно здійснювати надання пільг лише у формі податкових знижок із чинних ставок оподаткування. Більшість пільг повинна мати обмеження в часі.