Т.И.Макарова доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: понятие и содержание

Аннотация: В статье в аналитическом плане рассматриваются основные формы доступа к правосудию в Республике Беларусь по вопросам, касающимся окружающей среды. Отмечается, что они соответствуют требованиям Орхусской конвенции.

Понятие «доступ к правосудию», не свойственное белорусской правовой системе, появилось в ней в связи с подписанием и последующим утверждением Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 года №726 Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской). Этот международный документ, принятый под эгидой Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций на IV Конференции Комитета экологической политики Европейской экономической комиссии 23–25 июня 1998 года и вступивший в силу 30 октября 2001 года, оценивается политиками как «самый амбициозный шаг в области «экологической демократии» [1, с.3].

По мнению европейских специалистов, Орхусская конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Конвенции – это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды [2, с.5]. В силу этого документ предоставляет общественности публичные права и налагает на государства–участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Таким образом, она увязывает охрану окружающей среды с нормами в области прав человека.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Конвенции «каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации… не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена или что в каком-либо ином отношении к его просьбе проявлен несоответствующий подход, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе…».

Целью доступа к правосудию в соответствии с данной Конвенцией является предоставление гражданам возможности прибегнуть к силе закона в случае нарушения их прав в области охраны окружающей среды. Таким образом всем участникам (государству, органам управления, гражданам, общественным объединениям) предоставляются равные возможности, в том числе и через право добиваться справедливости посредством судебной или административной процедуры.

Статья 60 Конституции Республики Беларусь закрепляет положение, в соответствии с которым каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом. Однако нормы Орхусской конвенции трактуют понятие «доступ к правосудию» шире, поскольку предполагают возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом». Этому положению Конвенции соответствует статья 59 Конституции, которая устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности».

Для определения соотношения норм международного документа, декларирующего доступ к правосудию, и национального законодательства, определяющего круг субъектов, наделенных правом доступа к правосудию, представляет интерес анализ ряда понятий, данных в Орхусской конвенции. В частности, речь идет об «общественности» и «заинтересованной общественности», в определенных случаях наделяемых процессуальной правоспособностью. Конвенция определяет общественность как одно или более чем одно физическое или юридическое лицо в соответствии с национальным законодательством и практикой их ассоциации, организации или группы. Европейские эксперты полагают, что это понятие в Конвенции трактуется таким образом, чтобы предоставить права, декларируемые ею, наибольшему числу заинтересованных в этом лиц. При этом Конвенция не делает ссылки на необходимость регистрации и обретения правосубъектности группы лиц с целью последующего обращения в государственные органы по вопросам, ею регулируемым. Вместе с тем, никто не может быть исключен из определения «общественность» по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства, а в случае юридического лица – по месту регистрации юридического лица (п. 9 ст. 3 Конвенции), или «по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности» [2, с.202].

Предлагаемое в Конвенции содержание понятия «общественность» показывает, что только законодательного акта, определяющего на национальном уровне правовое положение общественных объединений (в Республике Беларусь это Закон от 4 октября 1994 года «Об общественных объединениях»), для реализации ее положений недостаточно. Закон «Об обращениях граждан» также не содержит понятия «общественность», но понятие «обращение граждан» в нем относится как к индивидуальным, так и к коллективным обращениям, понимаемым как обращение двух и более граждан в государственный орган, иную организацию, к должностному лицу.

Пункт 2 статьи 9 Конвенции устанавливает, что каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности, проявляющие достаточную заинтересованность, или считающие, что произошло нарушение того или иного права имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и (или) другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом, с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия… Наличие достаточной заинтересованности и нарушение того или иного права определяется на основании положений национального законодательства и в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции. Названные требования адресованы, прежде всего, к заинтересованной общественности, под которой понимается общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе, а согласно пункту 5 статьи 2 Орхусской конвенции неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.

Другими словами, Конвенция исходит из возможностей, предоставляемых национальными законодательствами, определяя круг лиц, которые могут реализовать право на доступ к правосудию через судебную процедуру, как субъектов, признаваемых таковыми по процессуальному законодательству государства – Стороны Конвенции. Согласно статьям 58–59 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – ГПК) гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, а также за организациями, не являющимися юридическими лицами. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица обладают гражданской процессуальной правоспособностью в соответствии с законодательством Республики Беларусь»

Правовое положение общественных экологических объединений закреплено в Законе «Об охране окружающей среды» в виде объема прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, среди которых право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, а также право предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду (ст. 15).

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить следующие формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды:

жалоба на действия (бездействия) должностных лиц государственных органов в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу),

судебный порядок обжалования действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан;

иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду;

иск о приостановлении или прекращении вредной деятельности.

Жалоба на действия (бездействия) должностных лиц государственных органов. Законодательством предусмотрена возможность обращения в государственные органы, иные организации (должностным лицам) с жалобой, рассматриваемой как требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездействием) должностных лиц государственных органов, иных организаций или граждан. Порядок такой формы доступа к правосудию, включая требования, предъявляемые к письменным обращениям, сроки их направления и рассмотрения, порядок рассмотрения урегулирован Законом об обращениях граждан, согласно статье 1 которого обращения считаются разрешенными, если поставленные в них вопросы рассмотрены, приняты необходимые меры и гражданам письменно даны ответы в установленные сроки.

Обжалование действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также должностных лиц, ущемляющих экологические права граждан, возможно также и в судебном порядке. В соответствии с §6 главы 29 ГПК, регламентирующей производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в судебном порядке разрешаются жалобы на действия (бездействие) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, – и права юридических лиц. К действиям (бездействию) государственных органов, иных юридических лиц и организаций, должностных лиц, подлежащих судебному обжалованию, относятся коллегиальное и единоличное действия (бездействие), в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему нормативным правовым актом, либо на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.

Жалоба в соответствии со статьей 354 ГПК подается в суд после обжалования действия государственного органа, юридического лица, а также организации, не являющейся юридическим лицом, должностного лица, вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу, который обязан рассмотреть ее и о результатах сообщить гражданину в месячный срок. Рассматривается жалоба судом с участием гражданина, ее подавшего, и руководителя государственного органа, юридического лица, другой организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. По результатам выносится одно из следующих решений: при признании обжалуемых действий (бездействия) неправомерными, ущемляющими права гражданина, – решение об обоснованности жалобы и обязанности устранить допущенное нарушение; при установлении, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, – решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду. С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждан Конституция Республики Беларусь гарантирует право взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда.

В соответствии со статьей 102 Закона «Об охране окружающей среды» вред, причиненный личности и имуществу гражданина в результате вредного воздействия на окружающую среду, подлежит возмещению в полном объеме. Понятие «вред» имеет гражданско-правовой характер. Согласно статье 933 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК) вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме причинившим его лицом. Удовлетворяя требования о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) либо возместить причиненные убытки. Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законодательством не предусмотрено иное. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые оно получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (ст. 14 ГК).

Согласно статье 101 Закона «Об охране окружающей среды» вред, причиненный окружающей среде посредством ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, деградации, разрушения компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также иного вредного воздействия на окружающую среду, подлежит возмещению лицом, его причинившим, добровольно или по решению суда в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Вред выражается в заболевании, утрате трудоспособности, любом расстройстве здоровья, негативных генетических последствиях, нравственных и физических страданиях, утрате имущества, приведении его в негодность. Источник причинения вреда – человеческая деятельность, которая проявляется, в том числе и в загрязнении окружающей среды. В широком смысле загрязнение – это антропогенно обусловленное поступление веществ и энергии в природную среду, приводящее к ухудшению ее состояния с точки зрения экологического, санитарного благополучия общества. С юридической позиции, загрязнение имеет место тогда, когда превышены установленные нормативы качества окружающей среды.

Cогласно статье 954 ГК при причинении гражданину вреда, связанного с повреждением здоровья, возмещению подлежат утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел или определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, включая расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санитарно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет прав на их бесплатное получение. Суд может согласиться с истцом, а также определить размер взыскания самостоятельно.

При определении размера вреда следует также руководствоваться положением статьи 14 ГК: «Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков... Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота…».

Статья 60 Конституции и статья 14 Закона «Об охране окружающей среды» позволяют требовать возмещения также морального вреда, под которым понимаются физические или нравственные страдания, вызванные действиями, нарушающими личные неимущественные права (блага) либо имущественные права. На требования о возмещении морального вреда не распространяется исковая давность.

Иск о приостановлении или прекращении вредной деятельности. Возможность в судебном порядке требовать приостановления либо прекращения деятельности, причиняющей вред, предусмотрена статьей 934 ГК, в соответствии с которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. В том случае, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Приведенная норма – новелла в гражданском законодательстве Республики Беларусь – имеет в первую очередь экологическое содержание. Однако, на наш взгляд, действенность нормы снижается ее неадекватной интерпретацией в специальном (экологическом) законодательстве, т.е. именно там, где она должна получить обоснование и развитие. Так, в соответствии со статьями 13, 15 Закона «Об охране окружающей среды» гражданам и общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предоставлено право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду. На наш взгляд, право на предъявление иска о возмещении вреда и право требовать в судебном порядке приостановления или прекращения экологически вредной деятельности – разные права, поскольку согласно части 1 статьи 934 ГК сама опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

Обращает на себя внимание то, что прежняя редакция Закона 1992 года «Об охране окружающей среды» была в этой позиции более радикальна. Так, статья 5 Закона предоставляла гражданам право «вносить предложения о… прекращении… эксплуатации объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека».

Согласно статье 100 действующей редакции Закона 2002 года «Об охране окружающей среды» в числе мер, применяемых при нарушении требований в области охраны окружающей среды, называется право Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных специально уполномоченных республиканских органов государственного управления выносить решения об ограничении или приостановлении работы отдельных производств, цехов и иных объектов. Ограничена или приостановлена экологически опасная деятельность может быть и по решению суда. Однако норма статьи 934 ГК идет дальше, предусматривая возможность не только ограничения или приостановления, но и запрещения опасной деятельности (иск о прекращении экологически опасной деятельности предъявляется как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда). При подаче такого иска может быть также заявлено ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, включающих ограничение или приостановление деятельности, создающей опасность приостановление финансирования, проектирования, строительства).

В юридической литературе называют иные возможные формы доступа к правосудию, в частности к таковым относят обращение к омбудсмену (уполномоченному по правам человека) [1, с.64–68]. В североевропейских государствах, где изначально сложился институт омбудсмена, в его юрисдикцию, как правило, входит рассмотрение всех аспектов деятельности государственных органов в целях обеспечения «надлежащего осуществления административных функций», поэтому жалобы, передаваемые уполномоченному по правам человека, могут касаться отношений, регулируемых Орхусской конвенцией. Так, в ходе переговоров по Конвенции Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция сделали заявление о том, что этот институт «соответствует требованиям Конвенции с практической точки зрения», хотя уполномоченный по правам человека не принимает имеющих обязательную силу решений и не выносит судебных предписаний и запрещений [2, с.208].

Анализ положений Конвенции позволяет выделить следующие основные начала доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: разрешение вопроса судебным или иным независимым и беспристрастным органом; соблюдение требований к процессуальной правоспособности лиц, исходящих из национального законодательства; вынесение решений, имеющих обязательный характер. Проведенное нами исследование показывает, что установленные законодательством Республики Беларусь материальные и процессуальные нормы, на основании которых разрешаются споры о праве, являются достаточными для обеспечения доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, и соответствуют требованиям Орхусской конвенции.

Литература:

1. Выполнение положений Орхусской конвенции в Беларуси. Пособие для государственных служащих. Киев, 2004.

2. Орхусская конвенция: руководство по осуществлению / С. Стек, С. Кэйси-Лефковиц; Под ред. Е. Андроска. Нью-Йорк и Женева: ООН, ЕЭК, 2000.

Статья опубликована:

Макарова, Т.И. Доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: понятие и содержание / Т.И. Макарова // Юрид. журн. ‑ 2006. ‑ №1 (5). ‑ С. 46‑50.