Літаратура:

1. СЗ БССР. 1961. № 38. Арт. 380

2. СЗ БССР. 1981. № 33. Арт. 667

3. Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь. 1996. № 31. Арт. 571

4. Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954.

5. Марционас А. П. Правовая охрана дикой фауны в Литовской ССР: Автореф дис. … канд. юр. наук М., 1972.

6. Константиниди С. С. Охрана животного мира (правовые вопросы). Алма-Ата, 1975.

7. Правовая охрана природы. Уч. пособие для вузов./ Отв. ред. Петров В.В. М, 1976.

8. Заславская Л. А. Законодательство о животном мире и охране окружающей среды: практика применения // Государство и право.-- 1996.-- № 8.-- С.147-160

9. Тихий П. В. Еколого-правове регулювання спеціального використання дикоі фауни. Автореф дис. … канд. юр. наук. Харьків, 2000.

10. Судовы веснiк. 1993. № 2. С. 8

11. Эталонны банк данных прававой інфармацыі Рэспублікі Беларусьт “Эталон”. m 29500078

12. Збор дэкрэтаў, указаў Прэзідэнта і пастаноў Савета Міністраў Рэспублікі Беларусь. 1997. № 36. Арт. 1133.

13. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 586.

14. Закон «Об охране природы Эстонской ССР» ад 7 чэрвеня 1957 г., Закон «Об охране природы Армянской ССР» ад 14 мая 1958 г., Закон «Об охране природы в Узбекской ССР» ад 19 лістапада 1959 г.

15. Колбасов О. С. Право собственности на животный мир // Развитие аграрно-правовых наук. М., 1980. С. 56 – 70.

16. Малая Т. Н. Право: собственности на животный мир. Саранск, 1994.

17. Заславская Л. А. Кодификация законодательства о животном мире // Советское государство и право. 1978. № 12. С. 78 – 82.

18. Палажэнне аб парадку выплаты ўзнагароджання за знішчэнне ваўкоў. Зацверджана загадам Міністэрства прыродных рэсурсаў і аховы навакольнага асяроддзя Рэспублікі Беларусь ад 18 жніўня 1999 г. № 222 // Нацыянальны рэестр прававых актаў. 1999. № 69. 8/786.

19. Нацыянальны рэестр прававых актаў. 1999. № 82. 8/1150.

Статья опубликована:

Шахрай, I.С. Юрыдычнае паняцце жывёльнага свету / I.С. Шахрай // Весцi Нац. акад. навук Беларусi. Сер. гуманіт. навук. – 2001. – № 4. – С. 34‑38.

Тема 17. Правовая охрана атмосферного воздуха

А.В. Жук

Особенности правовой охраны атмосферного воздуха как компонента природной среды

Аннотация. Статья посвящена правовым проблемам охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Автор проводит анализ развития экологического законодательства в данной области, который позволяет выявить переход от санитарно-гигиенического к экологическому аспекту в правовом регулировании воздухоохранной деятельности и сформулировать исторически значимые этапы становления законодательства об охране атмосферного воздуха. Исследование теоретических положений и современного состояния нормативной правовой основы охраны атмосферного воздуха позволяет сформулировать новое юридическое определение понятия «атмосферный воздух», дающее возможность в большей мере отразить связь атмосферного воздуха с естественной природной средой, предложить подходы к правовому закреплению направлений и порядка использования атмосферного воздуха.

В соответствии с Концепцией проекта Экологического кодекса Республики Беларусь планируется установить правовые основы охраны атмосферного воздуха и иных компонентов природной среды  [1, гл.13]. Необходимо отметить, что предложенные в проекте пределы правового регулирования в рамках одной статьи представляются явно недостаточными. Например, в Экологическом кодексе Франции нормы об охране атмосферного воздуха сосредоточены в достаточно объемном структурном элементе – книге. Но даже при таком подходе за пределами правового регулирования остались вредные выбросы от транспортных средств и «городские планы относительно транспорта» [2, с. 40].

Анализ норм действующего законодательства об охране атмосферного воздуха, а также научной литературы по рассматриваемой проблеме позволяет выявить ряд теоретико-правовых проблем.

Для разработки наиболее эффективных правовых мер по сохранению и улучшению качества атмосферного воздуха, необходимо учитывать этапы становления и развития правового регулирования охраны данного компонента природной среды, а также особенности атмосферного воздуха как объекта правовой охраны. В развитии и становлении законодательства об охране атмосферного воздуха можно выделить пять основных этапов:

1. До 1917 года – требования по охране атмосферного воздуха от загрязнения получили свое развитие в законодательстве, которое впоследствии стало называться санитарным.

2. 1917-1948 годы – основной целью воздухоохраннной деятельности выступало предотвращение вреда здоровью населения. В этой связи охрана атмосферного воздуха рассматривалась в качестве одного из направлений социальной гигиены. Развитие правовой охраны атмосферного воздуха связывалось с необходимостью формирования и сохранения благоприятных условий жизнедеятельности человека и осуществлялось путем разработки различных санитарных и гигиенических мероприятий, создания и совершенствования системы государственных санитарных инспекций всесоюзного, республиканского и местного уровней, определения и закрепления полномочий санитарных органов. В рассматриваемый период происходит зарождение государственного правового механизма охраны атмосферного воздуха. Становление законодательства об охране атмосферного воздуха на данном этапе идет по пути накопления подзаконных нормативных актов преимущественно ведомственного характера. Заложенные в первые десятилетия советской власти правовые основы охраны атмосферного воздуха совершенствуются в процессе развития санитарно-гигиенического законодательства.

3. 1949-1979 годы. Началом данного этапа воздухоохранной деятельности можно считать принятие Советом Министров СССР Постановления от 29 мая 1949 года «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и улучшения санитарно-гигиенических условий населенных мест», в котором были заложены правовые основы для проведения организованных мероприятий по охране атмосферного воздуха в масштабе всего Союза ССР [3]. Однако воздухоохранные нормативные правовые акты рассматриваемого периода только констатируют неблагополучное состояние атмосферного воздуха, не устанавливая эффективных мер по предотвращению загрязнения и охране воздушного бассейна. В условиях увеличения темпов развития промышленности, законодательство об охране атмосферного воздуха начинает охватывать весь комплекс отношений, связанных с охраной атмосферного воздуха как компонента природной среды, а также существующие формы использования воздушного пространства. Это приводит к расширению содержания воздухоохранного законодательства и появлению новых особенностей в его развитии. Постановлением Совета Министров БССР от 30 декабря 1959 г., № 810 утверждаются Правила застройки городов, согласно которым строительство новых промышленных предприятий допускается только при условии осуществления мероприятий по санитарной охране атмосферного воздуха от загрязнения промышленными выбросами. Расположенные в жилых районах санитарно-вредные промышленные предприятия не подлежат дальнейшему расширению [4]. Впервые в истории природоохранной деятельности в БССР создается специализированный орган по охране и контролю за рациональным использованием природных ресурсов – Государственный комитет Совета Министров БССР по охране природы [5]. В системе природоохранного законодательства появляется новая правовая форма – закон [6]. Таким образом, охрана природы становится важнейшей государственной задачей. Проявляется тенденция к консолидации законодательства, регулирующего порядок использования и охраны природных ресурсов. В эту консолидированную отрасль законодательства входят и нормы об охране атмосферного воздуха. Вырабатываются единые принципы охраны и использования природных ресурсов, государственного управления природоохранной деятельностью. Атмосферный воздух начинает выступать как часть интегрированного объекта – среды жизнеобитания. Если ранее охрана атмосферного воздуха имела ярко выраженный санитарный аспект, то на данном этапе она воспринимается как экологическая проблема.

4. 1980 – 1996 годы. Принятие 25 июня 1980 г. Закона Союза ССР «Об охране атмосферного воздуха» и 26 ноября 1981 г. Закона БССР «Об охране атмосферного воздуха» положило начало новому этапу развития законодательства об охране атмосферного воздуха [7, 8]. В этот период на уровне акта высшей юридической силы - закона закрепляются меры правовой охраны атмосферного воздуха от загрязнения, основы государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух, наблюдения и контроля в области охраны атмосферного воздуха.

5. 1997 – по настоящее время. На данном этапе правовое регулирование отношений в области охраны атмосферного воздуха выходит на качественно новый уровень. Закон Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» от 15 апреля 1997 г. устанавливает право граждан на благоприятное состояние атмосферного воздуха, конкретизирует и расширяет перечень основных направлений государственного управления в области охраны атмосферного воздуха, определяет компетенцию государственных органов различного уровня в данной сфере, увеличивает количество нормативов качества атмосферного воздуха и видов вредных воздействий на атмосферный воздух, вводит экономический механизм охраны атмосферного воздуха и т.д. [9].

Современное состояние законодательства позволяет рассматривать атмосферный воздух как объект правовой охраны и жизненно важный компонент природной среды, обладающий рядом особенностей, которые должны быть учтены законодателем при формировании соответствующих статей Экологического кодекса.

Прежде всего, юридическое определение «атмосферный воздух» должно подчеркивать естественную связь атмосферного воздуха с природной средой. В этой связи понятие «атмосферный воздух» следует скорректировать следующим образом: «атмосферный воздух – охраняемый компонент природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы с содержанием взвешенных твердых и жидких частиц, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений, промышленных установок, систем и емкостей». Уточнение и единообразное применение правового определения «атмосферный воздух» и внесение соответствующих изменений в законодательство будут способствовать повышению эффективности использования и охраны атмосферного воздуха в Республике Беларусь.

Анализ научной литературы и норм законодательства об атмосферном воздухе показывает, что в силу особых физических свойств, а также возможности осуществления в отношении атмосферного воздуха только правомочия пользования, т.е. извлечения его полезных естественных физических и химических свойств, право собственности на атмосферный воздух невозможно.

В Экологическом кодексе целесообразно определить направления и механизм экономической эксплуатации полезных свойств атмосферного воздуха, а также расширить круг прав природопользователей на извлечение из атмосферного воздуха его полезных свойств. В частности, представляется возможным разработать и включить в законодательство нормы, регулирующие использование: отдельных ценных компонентов (газов) атмосферного воздуха в промышленно-полезных целях; атмосферного воздуха как естественного резервуара для выбросов загрязняющих веществ; атмосферных явлений для нужд сельского хозяйства.

Однако необходимо учитывать, что отношения по использованию атмосферного воздуха на современном этапе развития общества и экономики по-прежнему являются подчиненными, и должны регулироваться, прежде всего, в рамках достижения целей охраны атмосферного воздуха.

Принимая во внимание особенности атмосферопользования, предлагаем при использовании ресурсов атмосферного воздуха для обеспечения естественных условий жизни человека распространять на данную деятельность режим общего природопользования, а при использовании атмосферного воздуха по вышеперечисленным направлениям – режим специального природопользования.

В случаях, когда отношения по охране атмосферного воздуха прямо не урегулированы воздухоохранным законодательством, то при невозможности использования аналогии закона, права и обязанности сторон могут определяться исходя из принципов правовой охраны атмосферного воздуха. В этом заключается практическое значение правовых принципов воздухоохранной деятельности. Правовая охрана атмосферного воздуха, в первую очередь, базируется на общих принципах функционирования национальной правовой системы. Отраслевые принципы правовой охраны окружающей среды содержатся в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» [10, ст.4]. Как общие, так и отраслевые принципы проявляют себя в охране атмосферного воздуха. Однако, в законодательстве Республики Беларусь отсутствует специальная норма, объединяющая принципы правовой охраны атмосферного воздуха. Подобные нормы содержатся, например, в Законе об охране атмосферного воздуха Российской Федерации [11]. Полагаем, что разработка и закрепление в законодательстве принципов охраны атмосферного воздуха будут способствовать определению прав и обязанностей субъектов соответствующих правоотношений при невозможности применения аналогии права и закона.

Одним из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны атмосферного воздуха является нормирование качества атмосферного воздуха. Нормативы качества атмосферного воздуха выполняют ряд функций. Во-первых, они отражают предельные величины вредных физических, химических и биологических воздействий на атмосферный воздух. Для веществ, загрязняющих атмосферный воздух, установлены, например, максимальные разовые и среднесуточные концентрации. Во-вторых, нормативы служат для оценки состояния атмосферного воздуха. Данная функция применяется для определения допустимой антропогенной нагрузки на атмосферный воздух, а также эффективности мероприятий по его охране. В-третьих, нормативы качества атмосферного воздуха учитываются при оценке воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности, осуществление которой будет связано с негативным воздействием на атмосферный воздух. В данном случае нормативы качества служат критерием экологической обоснованности соответствующих проектных решений. Совершенствование института нормирования, по нашему мнению, должно осуществляться не только в рамках экологического законодательства и законодательства об охране атмосферного воздуха, но также и с учетом: санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека (санитарных норм и правил); требований законодательства об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

В качестве одной из основных мер улучшения состояния окружающей среды в Республике Беларусь предусмотрено ужесточение нормативов удельных выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду из расчета на 1% прироста валового внутреннего продукта (или произведенной продукции) 0,2% прироста выбросов [12]. В этой связи представляется необходимым ужесточение существующих нормативов ПДК для ряда загрязняющих атмосферный воздух веществ.

В качестве причин обоснованности принятия таких мер выступают следующие обстоятельства: отдельные компоненты природной среды по-разному реагируют на одни и те же вредные вещества, содержащиеся в атмосферном воздухе; важность и перспективность охраны особо охраняемых природных территорий, а также природных территорий, подлежащих специальной охране (курортных зон, зон отдыха, зон санитарной охраны и т.п.); отдельные животные и, особенно, растения более восприимчивы к некоторым загрязнителям атмосферного воздуха, чем человек.

Основываясь на анализе норм ч.1 ст.19 Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха», для совершенствования правового регулирования нормирования качества атмосферного воздуха предлагаем считать целью нормирования не установление обоснованных предельно допустимых нормативов воздействия на атмосферный воздух, гарантирующих безопасность здоровью населения и окружающей среде, а сохранение здоровья человека и благоприятной окружающей среды.

Представляется необходимым сформулировать и включить в законодательство задачи нормирования качества атмосферного воздуха, к которым, по нашему мнению, относятся: надлежащее государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на атмосферный воздух, в том числе и при помощи установления обоснованных предельно допустимых нормативов воздействия на атмосферный воздух; оценка состояния атмосферного воздуха.

При установлении нормативов качества атмосферного воздуха следует исходить, прежде всего, из их научной обоснованности. По мнению М.М. Бринчука, соблюдение завышенных даже на мизерные доли нормативов оборачивается для государства огромными затратами. В то же время занижение нормативов сопряжено с риском причинения ущерба здоровью людей и окружающей среде» [13, с. 288-289]. Поэтому в законодательстве должны быть определены юридические критерии, на основе которых разрабатываются нормативы качества атмосферного воздуха. Таковыми являются охрана здоровья человека, материальных ценностей, а также объектов животного и растительного мира.

Закон «Об охране атмосферного воздуха» рассматривает качество атмосферного воздуха как совокупность свойств атмосферного воздуха, определяющих степень воздействия химических, физических и биологических факторов на окружающую среду. По нашему мнению, понятие «качество атмосферного воздуха» должно отражать соответствие его свойств установленным нормативам. В этой связи предлагаем скорректировать вышеуказанное понятие и определить качество атмосферного воздуха как «совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия установленным нормативам».

Полагаем, что содержащееся в Законе Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» определение загрязняющего вещества нуждается в уточнении в части воздействия загрязняющего вещества на здоровье человека. Вредные вещества могут оказывать неблагоприятное воздействие не только в связи с загрязнением окружающей среды, но и в иных ситуациях (например, при выполнении работы с вредными условиями труда). Таким образом, необходимо определить, в каких случаях используются нормы экологического законодательства, а в каких – законодательства о санитарно-эпидемическом благополучии населения.

Представляется необходимым дополнить законодательство об охране атмосферного воздуха нормами о запрете на размещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя, ухудшению здоровья людей, уничтожению растительного и животного мира, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды. В этой связи в Экологический кодекс следует включить норму, закрепляющую требования к разработке и реализации проектов, существенно влияющих на окружающую среду, сформулировав ее следующим образом: «запрещается разработка и реализация проектов, связанных с разрушением естественных экологических систем, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя, уничтожением растительного и животного мира, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей среды».

Литература:

1. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.

2. Кромарек П. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право. 2002. № 5. С. 39-41.

3. Законодательные акты по вопросам народного хозяйства СССР. Т. 2. – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1961. 687 с.

4. Правила застройки городов: Утв. Постановлением Совета Министров СССР от 30 декабря 1959 г., № 810 // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1959. №18. Ст. 288.

5. Положение о Государственном комитете по охране природы: Утв. Постановлением Совета Министров БССР от 28 марта 1961 г., № 172 // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1961. № 11. Ст. 99.

6. Об охране природы в Белорусской ССР: Закон БССР от 21 декабря 1961 г. // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1961. № 38. Ст. 380.

7. Об охране атмосферного воздуха: Закон СССР от 25 июня 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 528.

8. Об охране атмосферного воздуха: Закон БССР от 26 ноября 1981 г. // Собрание законов БССР, указов Президиума Верховного Совета БССР, постановлений Совета Министров БССР. 1981. № 33. Ст.667.

9. Об охране атмосферного воздуха: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. (с изм. и доп.: Закон Республики Беларусь, 10 июля 1997 г.) // Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 14. Ст. 260; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997. № 27. Ст. 474.

10. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

11. Об охране атмосферного воздуха: Закон Российской Федерации от 4 мая 1999 г. (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752.

12. Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2010 г. Состояние окружающей среды и меры по ее улучшению: Утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 апреля 2000 г., № 445 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 34, 5/2914.

13. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. для высш. юрид. учеб. заведений. – М.: Юристъ, 1998. 688 с.

Статья опубликована:

Жук, А.В. Особенности правовой охраны атмосферного воздуха как компонента природной среды / А.В. Жук // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 212-220.

Тема19. Правовой режим особо охраняемых природных территорий, объектов и территорий, подлежащих специальной охране

А.А. Жлоба

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Статья посвящена исследованию организационно-правовых проблем создания национальных парков в Республике Беларусь. Автор анализирует действующее законодательство, определяет проблемы и предлагает пути их решения.

Одним из эффективных способов охраны окружающей среды является организация национальных парков. Их правовой статус определен в Законе «Об особо охраняемых природных территориях». Эффективность функционирования данной формы охраны природы изначально связывается с постановкой и решением проблемы целей, условий и порядка создания национальных парков. Согласно статье 1 Закона в качестве общей для всех форм особой охраны цели создания является сохранение биологического и ландшафтного разнообразия. Вместе с тем законодательство Республики Беларусь не раскрывает значения термина «биологическое и ландшафтное разнообразие».

Понятие «биоразнообразие» дано в Конвенции о биологическом разнообразии, ратифицированной Республикой Беларусь в 1993 году [1; 2]. Биологическое разнообразие объединяет все виды растений, животных и микроорганизмов, а также включающие их экосистемы. Подразделяется на три самостоятельных, но взаимосвязанных уровня: генетическое разнообразие в рамках вида; разнообразие между видами; разнообразие экосистем, включающих предшествующие уровни и представляющих среду обитания для биологических видов.

Закон предусматривает также сохранение ландшафтного разнообразия в качестве цели создания особо охраняемых природных территорий. Ландшафтное разнообразие – сравнительно новое понятие, содержание которого осмыслено и раскрыто не полностью. Его определение дано в Общеевропейской стратегии в области биологического и ландшафтного разнообразия (текст принят на Конференции министров «Окружающая среда для Европы» и одобрен 55 государствами 25 октября 1995 года). Под ландшафтным разнообразием понимается формальное выражение многочисленных связей, существующих в данный период между индивидуумом или обществом и топографически очерченной территорией, внешнее проявление которых является результатом воздействия во времени природных и человеческих факторов и их комбинации.

Из анализа правовых норм, касающихся режима национальных парков, вытекают и другие цели их создания (научные, просветительные, оздоровительные и рекреационные). Их можно объединить в три группы: природоохранные, социально-экономические и информационные цели.

К природоохранным целям относятся сохранение уникальных и типичных природных объектов, восстановление нарушенных природных объектов, сохранение экологического равновесия в конкретной местности.

Социально-экономическими целями являются следующие:

просветительно-образовательная: охраняемые природные объекты – это предмет для показа и изучения, возможно, для характеристики тех или иных природных свойств национальных парков (данная цель достигается различными способами, которые можно разделить на внешние и внутренние). Внешние способы заключаются в показе научно-популярных программ по телевидению, издании научно-популярных книг, опубликовании статей в периодических изданиях, брошюр, буклетов, плакатов и сборников, выступлениях по радио. Внутренние – реализуются непосредственно на особо охраняемых природных территориях (культурные и образовательные программы, экскурсии по местам, представляющим культурно-исторический или экологический интерес). Для реализации этой цели создаются различные школы и центры;

эстетическая: возможность получения удовольствия (прямого или косвенного посредством СМИ) от красот и достоинств естественной природы национальных парков;

рекреационная: проявление в полном объеме в национальных парках в форме регулируемого туризма;

экономическая: получение доходов от подсобного хозяйства, регуляционных мероприятий, экологического туризма, передачи во временное пользование информационных ресурсов.

Выделение экономической цели связано с тем, что в современных условиях изымать полностью охраняемые природные объекты из хозяйственного оборота нецелесообразно и неэффективно. Необходимо, чтобы национальные парки органично вписывались в местную социально-экономическую систему. Только так, на наш взгляд, можно реально обеспечить устойчивое существование национальных парков без ущерба для их ключевой цели – сохранения природных объектов.

Основная часть особо охраняемых природных территорий расположена в густонаселенных людьми регионах. В этой связи реализация социально-экономических целей должна оказывать непосредственное влияние на уровень жизни населения, проживающего в границах национального парка и рядом с ним, на уровень его экологической культуры и при правильном подходе обеспечивать получение дополнительных материальных средств, направляемых и для осуществления задач по охране природы.

Информационная цель выражается в возможности получения информации о состоянии и динамике охраняемых природных объектов, иной информации, которая будет служить основой научного обоснования различных решений по реализации первых двух групп целей, а также выражается в информационном обеспечении устойчивого долгосрочного природопользования. Деятельность по достижению данной цели координируется Национальной академией наук Беларуси, а также научно-техническими советами при государственных природоохранных учреждениях, осуществляющих управление заповедниками, национальными парками.

Следует отметить, что при создании и в деятельности национальных парков социально-экологические интересы имеют приоритетное положение над экономическими интересами, происходит деление целей на приоритетные (природоохранные) и второстепенные (экономические).

Некоторые российские авторы выделяют три группы целей, располагая их в определенной последовательности по степени приоритетности: социальные (важнейшие), природоохранные и научно-исследовательские [4, с.20]. Однако такая последовательность целей в приведенной классификации больше подходит для природных парков (в законодательстве Республики Беларусь отсутствует данная категория особо охраняемых природных территорий), нежели для национальных.

Другие проводят деление целей на общие синтетические (сохранение природного баланса и биоразнообразия, предотвращение ущерба от неадекватной эксплуатации и косвенных антропогенных воздействий), ресурсные (ресурсоохранные, ресурсообогащающие, ресурсовосстановительные) и социально-экономические цели (информационные, просветительские, рекреационные, эксплуатационные) [5, с.219]. Такая классификация, на наш взгляд, усложняет понимание рассматриваемого вопроса.

Определив, для чего создается национальный парк, следующим шагом выступает рассмотрение условий, при наличии которых он создается. Постановка этого вопроса связывается также с необходимостью определения места национальных парков в системе особо охраняемых природных территорий. Проблема условий создания национальных парков имеет большое значение на начальном этапе их организации. Однако в законодательстве Республики Беларусь отсутствует регламентация вопросов, связанных с выбором природного участка под парк, что может привести к трудностям и субъективно-оценочному подходу при создании новых территорий.

Исследуя правовые нормы, касающиеся национальных парков, можно выделить условие реальности и условие целесообразности создания национального парка. Условие реальности означает, что экологические, социально-экономические, политические условия в конкретной местности и в Беларуси в целом позволяют организовать национальный парк. В случае если тот или иной участок природы, намечаемый к объявлению национальным парком, не соответствует определенному условию, возможность установления данной формы особой охраны исключается до тех пор, пока условие не перестанет нарушаться (например, событие природного характера приводит к образованию уникального ландшафта, имеющего большую научную, просветительную и рекреационную ценность).

Экологические условия – это условия природного характера, к которым относятся:

условие ценности – наличие природных объектов, имеющих большое природоохранное, рекреационное, просветительное, научное, историко-культурное и эстетическое значение; уникальность или типичность природных объектов;

наличие природных объектов, существенно не измененных современным антропогенным воздействием или использованием;

достаточно большая территория.

Условие ценности в качестве обязательного вытекает из трактовки понятия национального парка, данного в статье 23 Законе «Об особо охраняемых природных территориях». Последние два условия предусмотрены международными требованиями к вновь создаваемым национальным паркам и принимаются во внимание в практике их организации в Беларуси.

Социально-экономические условия характеризуют возможность интеграции будущего национального парка в местную социально-экономическую систему, возможность принятия решения о прекращении или ограничении хозяйственного использования природных ресурсов в интересах сохранения последних, учитывая интересы местного населения.

Политические условия означают, что должна существовать воля полномочного государственного органа на организацию национального парка. В общем такая воля выражена в схеме рационального размещения особо охраняемых природных территорий республиканского значения, принятием которой государство подчеркивает свое стремление создать определенные в ней национальные парки. В конкретных случаях воля проявляется в принятии решения полномочным государственным органом о создании того или иного парка.

Сочетание природных и социально-экономических факторов благоприятно для развития рекреации и создает предпосылки к организации экологического просвещения населения.

Условие целесообразности заключается в проверке намечаемого к объявлению национальным парком участка природы на предмет необходимости его организации в данном месте в данное время, необходимости установления именно такого режима охраны и использования.

Правовые основы объявления, преобразования и прекращения функционирования национальных парков устанавливаются Законом.

Всю процедуру создания национальных парков, по нашему мнению, можно разделить на следующие стадии: выбор участка природы; его резервирование; подготовка и внесение на рассмотрение соответствующему государственному органу представления об объявлении; издание компетентными государственными органами решения об объявлении национальных парков; отвод участка природы в натуре и правовое оформление предоставления его в пользование; формирование органов управления и инфраструктуры национального парка.

Первая стадия не является обязательной в случае преобразования соответствующей охраняемой территории в национальный парк [6, с.69]. При выборе участка природы важно определить его естественные свойства, место расположения, размер. На данном этапе определяются конкретные цели, на реализацию которых будет направлено объявление национального парка, предварительно устанавливается, имеются ли упомянутые ранее условия создания национального парка. Особое внимание уделяется выявлению факторов, призванных обеспечить естественный ход природных процессов. Большое значение имеет степень освоенности человеком соседской местности. Размеры должны быть такими, при которых нормальное функционирование экосистемы может считаться обеспеченным. Обычно это устанавливается различными научными учреждениями, учебными заведениями соответствующего профиля по договору на выполнение научно-исследовательских работ с инициатором процесса объявления.

Вторая стадия, согласно действующему законодательству Республики Беларусь, не обязательна, но при этом имеет большое значение для обеспечения возможности организации в последующем национальных парков и эффективного управления ими. В соответствии со статьей 13 Закона резервирование территорий, которые планируется объявить особо охраняемыми, осуществляется для предотвращения нарушения или уничтожения природных объектов в результате хозяйственной и иной деятельности, согласно схеме рационального размещения решениями областных исполнительных и распорядительных органов по представлениям Минприроды. Режим, границы и состав земель рассматриваемых территорий устанавливаются государственным органом, принявшим решение об их резервировании, по согласованию с собственниками земельных участков, землевладельцами и землепользователями, земли которых расположены в границах данных территорий и учитываются при разработке проектов и схем земле- и лесоустройства, мелиорации земель, градостроительных проектов и программ социально-экономического развития. Земли в границах зарезервированных территорий не изымаются у землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков и используются по целевому назначению с соблюдением режима охраны и использования этих территорий, установленного решением об их резервировании.

Подготовка представлений об объявлении (преобразовании) национального парка осуществляется самим инициатором – Минприроды в лице отдела заповедного дела или иным республиканским органом государственного управления. Для иных республиканских органов государственного управления процедура несколько усложняется, так как требуется согласование материалов и документов дополнительно с Минприроды. Эту стадию процедуры организации национального парка можно разбить на три этапа: разработки необходимых документов; согласования документов; рассмотрения документов полномочным государственным органом.

При подготовке представления инициатором разрабатываются следующие документы и материалы: проект решения компетентного государственного органа об объявлении (преобразовании) национального парка; научное и технико-экономическое обоснование (далее – НиТЭО) объявления (преобразования) национального парка; краткое изложение НиТЭО; карты с нанесенными границами землепользований объявляемой (преобразуемой) территории.

Отдельно следует отметить, что разработка НиТЭО объявления (преобразования) национального парка является требованием законодательства Республики Беларусь. Однако до настоящего момента не разработаны нормы и правила, регламентирующие порядок разработки, состав и содержание научных и технико-экономических обоснований объявления, преобразования и прекращения функционирования особо охраняемых природных территорий, в рамках подготовки государственными органами в установленном порядке соответствующих представлений. На основании указанного предлагается разработать нормативный правовой акт (например, Инструкцию), определяющий порядок разработки, состав и содержание НиТЭО. НиТЭО осуществляется с целью определения целесообразности объявления территории особо охраняемой природной территорией, то есть заповедником, национальным парком, заказником, памятником природы, а также определения целесообразности продолжения функционирования существующего заповедника, национального парка, заказника или памятника природы. НиТЭО объявления (преобразования) осуществляется в двух частях: разработка научного обоснования; разработка технико-экономического обоснования;

Указанные выше документы и материалы направляются на согласование заинтересованным лицам и государственным органам, проводимое в два больших подэтапа:

согласование проводится с землевладельцами и землепользователями, на земельных участках которых объявляется (преобразуется) национальный парк, и с районными (городскими) исполнительными и распорядительными органами (включая их землеустроительные, архитектурные службы и территориальные органы Минприроды) по месту расположения таких земельных участков, а по итогам данного этапа составляется справка о результатах согласования;

представление, включающее в себя документы и материалы, с приложением справки о результатах согласования, направляется областным исполкомам, НАН Беларуси и иным заинтересованным государственным органам (к ним относится и Минприроды, в случае если представление готовится не этим органом).

Затем представление, содержащее проект решения об объявлении, карту с границами территории, краткое изложение НиТЭО, справку согласования, вносится на рассмотрение соответствующему государственному органу.

В настоящее время складывается позитивная тенденция проводить общественные слушания по вопросу создания национальных парков, результаты которых не являются обязательными, но учитываются при принятии соответствующих решений [7].

Субъектом принятия решения об объявлении (преобразовании) национального парка является Президент Республики Беларусь или Правительство. В случае положительного рассмотрения материалов и документов Президент издает указ, Правительство принимает постановление об объявлении (преобразовании) национального парка, которым утверждаются: границы, площадь и состав земель национального парка; границы, площадь и состав земель заповедной зоны и зоны регулируемого использования; положение о национальном парке; государственный орган, в оперативное управление которого передается национальный парк; сроки создания государственного природоохранного учреждения, осуществляющего управление национальным парком; сроки передачи этому учреждению земель.

Положение о национальном парке разрабатывается тем государственным органом, который вносит представление. В случае если это не Минприроды, требуется согласование с ним. Фактически документ основывается на НиТЭО. В нем определяются категория особо охраняемой природной территории, ее размещение, цели, которые ставятся при объявлении национального парка; режим охраны и использования и иные вопросы, определение которых необходимо для обеспечения функционирования этой охраняемой территории.

Национальный парк прекращает функционирование в случае окончания выполнения возложенных на него задач, уничтожения и иной утраты природных объектов. Инициатором в этом случае (Минприроды или иным республиканским органом государственного управления) разрабатываются следующие документы:

проект Указа Президента Республики Беларусь или постановления Правительства о прекращении функционирования национального парка;

обоснование прекращения функционирования территории, включающее акт компетентных органов государственного управления или заключение Минприроды, которыми удостоверяется уничтожение или иная утрата природных объектов;

карта (схема) с границами землепользований.

Затем осуществляется согласование в том же порядке, что и при подготовке представления об объявлении национального парка, за исключением согласования с землевладельцами и землепользователями. По результатам составляется справка.

И, наконец, представление со справкой направляется Президенту либо Правительству, который (которое) вправе принять или не принять решение о прекращении функционирования национального парка.

Приведенная схема организации национального парка представляется несколько громоздкой, требующей больших временных, материальных затрат. По сути, она сводится к определению территории, нуждающейся в особой охране, определению границ, затем формированию администрации. Созданный по такому подходу национальный парк начинает действовать, не обладая ни инфраструктурой, ни вспомогательными направлениями деятельности, т.е. имеются экологические и политические условия его создания при отсутствии или частичном отсутствии социально-экономических условий. В результате администрация парка вынуждена самостоятельно искать пути развития без поддержки государства, без определенных средств. Говорить о том, что цели создания национального парка будут достигнуты, не приходится.

Минприроды уже выступило с инициативой создания национальных парков по новому принципу. Учитывая негативный опыт национальных парков «Браславский» и «Нарочанский», предложен иной подход к организации национальных парков – с одновременным созданием инфраструктуры, которая бы обеспечила выполнение поставленных задач и разумно вписалась в концепцию природоохранного учреждения. Иными словами, сначала исследуются экологические условия намечаемого к объявлению национального парка, и если они соблюдаются, в случае необходимости приступают к обеспечению социально-экономических условий таким образом, чтобы при этом не нарушались первые, и только потом формируется политическая воля. Такой подход применяется к созданию национального парка «Белая Русь». С этой целью Минприроды были разработаны технические задания для различных министерств: культуры, архитектуры и строительства, образования, ЖКХ и других, для выполнения которых они должны запланировать в своих программах средства для развития национального парка. В целом это не противоречит действующему законодательству.

По нашему мнению, относительно национальных парков необходимо ввести обязательность резервирования обозначенных территорий, в связи с чем на них будет распространяться режим охраны и использования, устанавливаемый для таких территорий.

Литература:

1. Конвенция о биологическом разнообразии, 5 июня 1992 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 29. С. 50–80.

2. О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии: Постановление Верховного Совета Республики Беларусь, 20 декабря 1994 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №24–25. Арт. 339.

3. Общеевропейская стратегия в области биологического и ландшафтного разнообразия: Перспективы европейского природного наследия. М., 1996.

4. Николаевский А.Г. Социально-экономическая эффективность национальных парков и методические подходы к ее определению // Организация национальных парков СССР: Сборник Междуведомственного научно-технического совета по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов / Отв. ред. Ю.П. Язан. Вильнюс: Минтис, 1982. С. 19-30.

5. Дежкин В.В., Снакин В.В. Заповедное дело: Толковый терминологический словарь-справочник с комментариями. М.: НИА-Природа, 2003.

6. Окорокова Л.Я. Правовой режим заповедников // Советское государство и право. 1974. №7. С. 66–74.

7. Куклов В. Какой быть белорусской Швейцарии? // Народная газета. 2004. 8 октября. С. 7, 9.

SUMMARRY

The article is devoted to research of organizational – legal problems of national parks creation. The author puts a task to consider the purposes, conditions and the order of these territories organization. The author also analyzes the current legislation, designates problems and offers ways of their decision.

Статья опубликована:

Жлоба, А.А. Организационно-правовые проблемы создания национальных парков / А.А.Жлоба // Юрид. журнал. – 2005. – № 4. – С. 55-59.