5. Порядок внесения конституционных поправок (парламентский способ)

Конституция РФ является трудноизменяемой, “жесткой”, что в немалой степени связано с недостатками предшествовавшего конституционного развития. При этом в Конституции РФ различаются термины “пересмотр” Конституции и “внесение поправок”. Пересмотром являются изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на изменение глав 3-8. Конституция проводит существенное различие между процедурами пересмотра и внесения изменений, что связано с характером конституционных норм, содержащихся в главах Конституции, и их иерархией. Положения глав 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, в связи с чем процедура их пересмотра является весьма жесткой. При этом роль парламента - Федерального Собрания - здесь ограничивается в том смысле, что для пересмотра глав 1, 2 и 9 требуется образование нового органа - Конституционного Собрания, к исключительной компетенции которого отнесены разработка проекта новой конституции, его окончательное принятие или вынесение для одобрения на референдум. Институт референдума в этом случае возможно использовать для принятия новой конституции. Конституционное Собрание созывается и его полномочия определяются в соответствии с актом Федерального Собрания - федеральным конституционным законом.

Положения гл. 1, 2, 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, что в значительной мере "выключает" парламент из процедуры пересмотра Конституции. В этом – серьезное отличие нынешней Конституции от ранее действовавших в России, которые предоставляли Верховным Советам – высшим представительным органам государственной власти – право принимать новую конституцию, изменять и дополнять любые ее главы и статьи, что также отражало полновластие Советов.

Принципиальная неприкосновенность в рамках данной Конституции положений гл. 1, 2 и 9 не означает абсолютной невозможности изменения и неучастия в этом процессе Федерального Собрания Части 2 и 3 ст. 135 Конституции свидетельствуют о возможности пересмотра положений указанных глав и об активном участии в этом процессе палат Федерального Собрания.

В сущности, процесс пересмотра данных глав – сложная и специальная процедура, подчеркивающая стабильность и в то же время динамизм Конституции, возможность ее развития и принятия с помощью особой процедуры новой конституции.

Внесение конституционных поправок предполагает внесение проекта закона о поправке к Конституции. В этом случае круг субъектов, имеющих право участвовать в этой процедуре, не совпадает с кругом субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Предложения о поправках, а также о пересмотре положений Конституции РФ, согласно ст. 134 Конституции РФ, могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Здесь прослеживается несколько отличий от права законодательной инициативы.

Во-первых, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд не входят в круг этих субъектов, т. е. не обладают правом инициативы конституционного пересмотра.

Во-вторых, в этот круг Совет Федерации и Государственная Дума входят как палаты.

В-третьих, это право принадлежит не отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а лишь группе установленной численности. Есть и некоторые другие отличия.

Суть самой процедуры внесения поправок к главам 3-8 определена в ст. 136 Конституции РФ и заключается в том, что поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Принятие поправок входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания. Предусмотренная ст. 136 Конституции РФ процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного, так и федерального законов. В отличие от поправок к Конституции федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать составной частью Конституции. Таким образом, федеральный закон не может стать формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется более сложная процедура нежели установлена для принятия федеральных законов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона1.

Особо жесткие требования к процедуре принятия законов о конституционных поправках заключаются в следующем.

Во-вторых, принятый Федеральным Собранием такой закон в отличие от федеральных конституционных законов требует одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ, т.е. 60 субъектами из 89. Только после этого закон вступает в силу. Законы о конституционных поправках должны быть подписаны и обнародованы Президентом РФ. Однако на законы о конституционных поправках в отличие от обычных федеральных законов не распространяется право отлагательного вето, которым располагает Президент РФ согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Предложение о поправке вносится в виде проекта закона о поправке к Конституции РФ, предлагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8 Конституции. Предложение о поправке должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта) Конституции РФ, либо положение об исключении статьи (части или пункта) Конституции РФ. Если поправка к Конституции требует внесения изменения в другие статьи глав 3-8, то предложение о поправке также должно содержать текст новой редакции или предложение об изменении текста статей Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Вместе с проектом закона РФ о поправке представляется обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.