Місцеве самоврядування в державному механізмі
Місцеве самоврядування - не тільки показник демократичності, але й більшою мірою показник раціональності управління та організації державної влади. І хоча інколи спостерігається протиставлення понять "інститути державної влади" та "місцеве самоврядування", вони являють собою політичну матерію єдиного тіла. Різниця полягає не в протистоянні, яке теж можливе за умов деструктивної організації, а в розмежуванні компетенції та виконанні чітких повноважень, що взаємно зменшує навантаження на кожен з рівнів. Це щось на зразок того, як дві господарки разом можуть виконати більшу за обсягом роботу, ніж коли кожна з них працюватиме окремо і виконуватиме всю роботу самостійно.
Важливість впровадження місцевого самоврядування постає не тільки через необхідність забезпечення демократичного розвитку суспільства та забезпечення людині громадянських прав, а й через банальну нездатність центрального апарату контролювати геть усіх.
У контексті проблеми, що розглядається, певний інтерес становлять принципи організації та реалізації повноважень місцевого самоврядування у деяких країнах Західної Європи. Наприклад, у Франції адміністративно-територіальний ус-трій є трирівневим і включає комуни, департаменти та округи7. Комуна становить базовий рівень самоврядування, якому відповідає такий орган самоврядування, як муніципальна рада. Зі свого складу її члени обирають мера, який суттєво впливає на прийняття рішень. Слід відзначити, що великі міста Франції (Париж, Марсель, Ліон) поділяються ще й на райони, в яких діють районні ради.
На рівні департаментів органом місцевого самоврядування виступає генеральна рада.
Так званий третій рівень адміністративного поділу та самоврядування був створений для розв'язання проблемних регіональних питань. Цей факт ще раз за-свідчує, що залучення громадськості до державного управління запобігає відстороненню суспільства від функціонування політичної системи й загостренню протистояння між суспільством і державою.
Кожен рівень має своє коло компетенції. Для округів - це зайнятість населення, його професійна підготовка, житлова програма, опікування культурно-мистецькими закладами, інвестування регіонального розвитку. На рівні департаментів визначається політика розвитку департаменту, встановлюються ставки внутрішніх податків. Муніципальний рівень має фінансові повноваження, займається облаштуванням території, надає соціальні послуги, контролює розвиток середньої шкільної освіти. Треба відзначити, що компетенції і повноваження кожного з означених рівнів реалізуються досить просто, зокрема, через фінансування окремих програм. Так, визначено, що ланки фінансової системи є автономними, а місцеві бюджети залежать від центрального уряду і є дотаційними.
В Іспанії теж існує трирівнева система організації адміністративного поділу та самоврядування. При цьому в системі територіальної організації досить сильно відчувається вплив історичної традиції, яка полягає в тому, що держава не об'єднує регіони виключно навколо панівного Центру8. Тому іспанці передовсім віддані місцевій громаді, а вже потім державним ідеям. Сьогодні 50 іспанських провінцій об'єднані в 17 автономних областей, управління в яких здійснюють 8 000 муніципалітетів.
Різні варіанти організації місцевого самоврядування можуть бути зведені до кількох схем. Наприклад, А. Білоус пропонує такі схеми, як: "Сильний мер", "Слабкий мер", "Професійний менеджер". У першому варіанті рада і мер (голова) обираються громадою; голова самостійно формує виконавчу адміністрацію. У другому - мера обирає рада. Він безпосередньо залежить від неї, тому застосовується визначення "слабкий". І, нарешті, третій варіант: голова ради обирається депутатами, а виконавчі функції здійснює професійний менеджер, котрого обирає рада або призначає мер.
Український варіант організації місцевого самоврядування полягає в тому, що в обласних і районних радах голови обираються депутатами, тоді як голови рад населених пунктів (сіл, селищ, міст) обираються виборцями цих пунктів. Перший варіант щодо областей та районних рад схематично відповідає моделі "Слабкий мер". Але схема не відображає політичної кон'юнктури - свідчення того, що в переважній більшості випадків "трампліном" для високої виборної посади стає така ж висока посада в адміністрації, котра забезпечує контроль за виборчим процесом і просування більшості своїх прихильників. Останні належать переважно до так званого директорського корпусу, часто залежні від адміністрацій і після обрання зберігають свою лояльність.
Для обраного голови його посада стає формальним закріпленням прав і продовженням (збереженням) адміністративного курсу. При цьому часто спостерігається поєднання посади голови Ради і посади глави відповідної адміністрації. Разом з тим з'являється і нова якість, оскільки Ради поступово поповнюються новими депутатами - висуванцями різних політичних сил і бізнесових структур, і тоді замість тотального "одобрямс" постають питання узгодження інтересів.
Аналогічна ситуація і з обранням голів у населених пунктах, яке за схемою відповідає моделі "Сильний мер". Реально він є сильним, коли діє наведена вище "кон'юнктура" зв'язку з адміністративним апаратом, хоча формально останній є підзвітним Раді. Досвід міського голови м. Києва О. Омельченка не тільки не спростовує, а, навпаки, підтверджує нашу тезу про те, що мер зберігатиме свої "сильні" позиції доти, доки поєднуватиме виборну посаду з кріслом глави адміністрації, що ми й спостерігаємо.
Надалі можлива схема, коли главою міста та адміністрації ставатимуть нові персонажі, але позиція "Сильного мера" зберігатиметься. Проте, це можливо лише за умови, якщо означені персонажі будуть належати до однієї команди і діятимуть тандемом. В іншому разі ми спостерігатимемо процес узгодження інтересів, а за його відсутності - стагнацію міської влади.
Однозначним є той факт, що вибори у Києві і надалі привертатимуть до себе архіувагу. Це відбуватиметься не тільки через статус Києва як столичного міста, а й завдяки концентрації тут капіталів та, відповідно, ласого бюджетного шматка. У будь-якому разі можна вести мову про нову політичну історію, демократичність якої полягатиме у тих зрушеннях (навіть за умов недоліків), які спостерігатимуться від виборів до виборів (кожні чотири роки), не очікуючи досягнення правителями віку "політичної дієздатності" (сімдесят і більше років), як це було за радянських часів.
Сьогодні депутатам багатьох місцевих рад не вистачає політичної освіти, організованості та політичного темпераменту, що призводить до перетворення цього органу ще на одного "заручника" місцевої Адміністрації, хоча від виборів до виборів політичне забарвлення відносин органів місцевого самоврядування та виконавчої влади змінюється і набуває ширшого спектра тонів. Слабкість органів місцевого самоврядування у вигляді Рад різних рівнів криється і в "слабкості" місцевих бюджетів, що не дозволяє їм робити інвестиції у розвиток місцевої економіки, отже, громада не бачить реальних дій. Спущений "згори" бюджет фактично покриває видатки на соціальну сферу, платню службовцям, залишаючи мінімум на благоустрій. Місцева Рада фактично просто "ратифікує" спущений бюджет, не маючи змоги внести до нього жодних коректив. Таким чином, можна стверджувати, що самоврядування без достатнього фінансування втрачає сенс і використовується скоріше для узгодження інтересів при наближенні до адміністративної влади.
Первинна причина слабкості місцевого самоврядування в Україні полягає у слабкості громадянського суспільства, яке слугує базою для самоврядування10. Депутати місцевих Рад є такими ж членами місцевих громад, які мають разом пройти певний шлях розвитку, формуючи певні стандарти для наступних поколінь місцевих депутатів, лишаючи простір для подальших кроків. Навіть у межах одного міста, скажімо Києва, кожна районна рада формує свою політичну традицію - індивідуальну й специфічну, хоча простежуються і деякі спільні тенденції. Недоліком у цьому контексті є відсутність обміну досвідом навіть в масштабі одного міста, не кажучи вже про такий обмін у масштабах регіонів і країни в цілому.