2. Принципы экологического права

Принципы экологического права составляют основу рассматриваемой отрасли, а их соблюдение может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечению экологической безопасности. Экологическое право основано как на общих принципах российского права, так и на принципах данной отрасли (отраслевых). Основные отраслевые принципы экологического права определены в ст.3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.

Этим Законом установлено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека;

научно обоснованнго сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде;

независимости контроля в области охраны окружающей среды;

презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

учета природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

допустимости воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

сохранения биологического разнообразия;

обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

организации и развития системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры;

участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Приведенный перечень принципов не является ни исчерпывающим, ни полным. Процесс формирования принципов экологического права продолжается параллельно с совершенствованием и дальнейшим развитием российского экологического законодательства.

3. Источники экологического права

Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Источники экологического права могут быть классифицированы по следующим основаниям:

по юридической силе - на законы и подзаконные акты.

Законы - нормативно-правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти.

Подзаконные акты - все иные нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.

по предмету регулирования - на общие и специальные.

Общие - регулируют как экологические, так и иные общественные отношения (например Конституция РФ).

Специальные - это акты, целиком посвященные вопросам охраны окружающей среды или ее элементов (например, Закон "Об охране окружающей природной среды", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и др.).

по характеру правового регулирования - на материальные и процессуальные.

Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений (Федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и др.).

Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических права и интересов и т.д. (Гражданский процессуальный кодекс РФ; Уголовно-процессуальный кодекс РФ).

по своему характеру - на кодифицирующие и не являющиеся таковыми. К кодифицирующим актам можно отнести Закон "Об окружающей природной среде", Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О недрах" и др.

Систему источников экологического права образуют:

Конституция Российской Федерации;

федеративные договоры;

международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

законы (конституционные и федеральные);

указы и распоряжения Президента РФ;

постановления и распоряжения Правительства РФ;

конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

нормативные правовые акты министерств и ведомств;

нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

локальные нормативные правовые акты;

правовой обычай.

При анализе Конституции РФ как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности, и непосредственно экологические.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государства и субъектов-природопользователей. Оно содержит их обязанность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных природных ресурсов.

Конституция устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

С учетом федеративного устройства России Конституция определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).

Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права. Конституция устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (а значит, и в сфере природопользования и охраны окружающей среды) являются составной частью ее правовой системы.

Одновременно закрепляется примат норм международного права над национальными. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Головным законом экологического права России как отрасли является принятый 10 января 2002 г. Закон "Об охране окружающей природной среды", который пришел на смену утратившему силу Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" от 14 июля 1982 г.;

Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001 г.;

Федеральный закон "О недрах" от 8 февраля 1995 г.;

Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.;

Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г.;

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.;

Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.;

Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.;

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства:

Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г.;

Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 9 января 1996 г.);

Закон РФ "О градостроительстве в Российской Федерации" от 14 июля 1992 г.;

Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г.;

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 13 июля 2001 г. и др.

К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития";

Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию";

Указ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых территориях Российской Федерации";

Распоряжение от 26 июня 1995г. "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" и др.

Правительства РФ. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и охрану окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ - это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей природной среды наделены неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Примером нормативного правового акта специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды может служить Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г.

Согласно ст. 7 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4 к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Локальные нормативные правовые акты. Локальными называются нормативные акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.

Локальные акты общего характера - уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Специальные локальные акты - планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.

Правовой обычай. Обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст.72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом "О животном мире" (ст.ст. 9, 48, 49). Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.

Для реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду Закон "Об охране окружающей среды" 2002 г. предусмотрел ряд существенных полномочий граждан и общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды.

Они включают право:

создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

осуществлять другие предусмотренные законодательством права (ст. 11).

7. Право природопользования

Система норм, регулирующих отношения по использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования, предусмотрены также в Законе "Об охране окружающей среды", Федеральном законе "Об экологической экспертизе", иных актах законодательства об окружающей среде, в гражданском, уголовном и другом законодательстве.

Природоресурсное законодательство предусматривает общее и специальное пользование землей, недрами, водами и лесами. Общее природопользование характеризуется тем, что оно является общедоступным. Оно не требует особого разрешения в каждом конкретном случае со стороны компетентных государственных органов, а также тех лиц (предприятий и учреждений), за которыми природные объекты закреплены в пользование. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных правовых актов. В ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.

Наиболее полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в водном и лесном законодательстве. Так, в соответствии с Лесным кодексом РФ 1997 г. граждане имеют право свободно пребывать в лесах, собирать дикорастущие плоды, орехи, ягоды и т.п.

В то же время пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод могут быть ограничены в интересах пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в лесах заповедников - в связи с установленным в них специальным порядком пользования. Порядок осуществления общего водопользования определен в ст. 88 Водного кодекса РФ. Так, на общее водопользование разрешение не требуется. Такое водопользование осуществляется в целях купания, катания на лодках, забора воды для питьевых и бытовых нужд и т.д.

Право специального природопользования связано с потребностью обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды от загрязнения и иных вредных воздействий. Оно основано в России на принципах целевого характера пользования, устойчивости права пользования, платности природопользования.

Специальное природопользование осуществляется за плату. Взимание платы регулируется как Законом "Об охране окружающей среды", так и специальными природоресурсными актами. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на нее.

Плата за природные ресурсы (за землю, недра, воды, леса и иную растительность, животный мир, рекреационные ресурсы) взимается:

за право пользования природными ресурсами в пределах лимитов;

за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия взимается:

за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

за те же действия, но сверх установленных лимитов.

Для осуществления специального природопользования требуется выделение определенных частей природных объектов и закрепление их в обособленное пользование юридических и физических лиц. Право пользования в этих случаях возникает на основании специально выдаваемых разрешений в соответствии с процедурой (предоставления земельного участка, горного отвода, получения лесорубочного или лесного билета и т.д.), определенной в основном в рамках природоресурсного законодательства.

В природоресурсном законодательстве закрепляются права и обязанности пользователей природными ресурсами. Эти права и обязанности имеют как общие, так и специфические черты, определяемые с учетом специфики того или иного природного объекта. Так, к общим правам относится использование природных ресурсов для любой формы предпринимательской или иной деятельности в соответствии с целями, предусмотренными в лицензии, если природопользование осуществляется на лицензионной основе. К общим обязанностям природопользователей относятся соблюдение требований законодательства о природопользовании и охране окружающей среды; соблюдение требований технических проектов, планов и иных документов (если природопользование связано с их реализацией); предоставление разного рода информации в государственные органы, которая требуется в соответствии с законодательством, и др.

Нарушение или невыполнение этих обязанностей влечет соответствующие неблагоприятные последствия для природопользователей. Они могут быть лишены лицензии, привлечены к административной или уголовной ответственности.

8. Организация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство России; Советы министров республик в составе РФ; администрация иных субъектов РФ, а также органы местной администрации.

Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.

В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология), который, в свою очередь, был ликвидирован в мае 2000 г. Одновременно на базе упраздненных Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

В результате в настоящее время в России функционируют следующие специализированные органы управления охраной окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по ведению земельного кадастра, Государственный комитет РФ по рыболовству.

Центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Минприроды РФ. Постановлением на него и его территориальные органы возложена ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. В настоящее время это министерство действует на основе Положения о Министерстве об охране окружающей среды и природных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.

Основными задачами Министерства являются:

комплексное управление в области охраны окружающей среды, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в данной области;

формирование нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования и обеспечения экологической безопасности:

организация единой государственной системы экологического мониторинга;

организация и проведение государственной экологической экспертизы;

организация и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

обеспечение населения экологической информацией и др.

9. Экологическое нормирование

Под нормированием в области природопользования и охраны окружающей среды понимается установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

В природоохранительной практике России нормирование с давних пор служит одной из основных мер охраны окружающей среды.

В соответствии с экологическим законодательством нормативы качества окружающей среды едины для всей территории России. Одновременно допускается, что с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий) для них устанавливаются более строгие нормативы. Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и, соответственно, с разной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

Нормативами качества окружающей природной среды являются предельно допустимые нормы воздействия на окружающую природную среду со стороны антропогенной деятельности человека. Предельно допустимые нормативы - своего рода компромисс между экономикой и экологией, компромисс вынужденный. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

иные нормативы качества окружающей среды.

В основе нормативов качества лежат три показателя:

медицинский (пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе);

технологический (способность экономики обеспечить выполнение установленных пределов воздействия на человека и среду его жизни);

научно-технический (способность научно-технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем его параметрам).

Норматив становится юридически обязательным с момента утверждения его компетентным органом (Госкомсанэпиднадзор России и Минприроды России). Утверждаются эти нормативы по согласованию с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Все нормативы качества окружающей природной среды подразделяются на три группы.

Первую группу составляют санитарно-гигиенические нормативы. К ним относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ - химических, биологических, физических воздействий и др., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней радиационного воздействия и др. Цель таких нормативов - определить показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека.

К нормативам предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды относятся также нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве. Сюда же можно отнести лимиты размещения отходов. Названные нормативы устанавливаются для отдельных источников воздействий на природу.

Вторую группу образуют экологические нормативы. К ним относятся нормативы выбросов, сбросов вредных веществ (ПДВ). Они устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной пороговой величиной. К экологическим нормативам могут быть отнесены всякие другие требования, предъявляемые к источникам (стационарным, передвижным) с целью охраны окружающей природной среды и здоровья человека. В отличие от стационарных источников, для которых устанавливаются индивидуальные нормативы с учетом специфики их воздействия на окружающую среду, для транспортных и иных передвижных средств и установок определяются нормативы для модели.

В третью группу нормативов входят так называемые вспомогательные нормы и правила. Их главная цель состоит в обеспечении единства в употребляемой терминологии, в деятельности организационных структур и в правовом регулировании экологических отношений.

10. Лицензирование природопользования и охраны окружающей среды

Наряду с экологическим нормированием и государственной экологической экспертизой, экологической сертификацией и экологическим контролем, лицензирование является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации административных методов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Одновременно лицензирование может рассматриваться в системе экологического права как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды и как функция государственного управления в данной сфере.

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами, комплексное природопользование, пользование лесным фондом и др.), применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет.

Для получения лицензии (разрешения) на осуществление соответствующих видов деятельности юридическое или физическое лицо должно обратиться с заявлением в органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности. Такими органами в сфере охраны окружающей среды на федеральном уровне являются: Минприроды, Роскомнедра, Роскомрыболовства, Рослесхоз, Росгидромет и др. Правом предоставления лицензии (разрешения) обладают также территориальные подразделения названных выше и других природоохранительных органов.

В зависимости от вида лицензии (разрешения) определяется ее (его) содержание.

Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О недрах" лицензия на пользование недрами должна содержать:

данные о пользователе недр и органах, предоставивших лицензию;

данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

сроки действия лицензии и сроки начала работ;

условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

условия выполнения установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами требований по охране недр и окружающей среды;

некоторые другие элементы.

Отдельные виды лимитов на природопользование могут быть объединены в лицензию на комплексное природопользование с учетом экологических, санитарно-гигиенических и иных требований. Под комплексным природопользованием понимается пользование в определенных границах природными объектами как территориальными сочетаниями природных ресурсов (земельные участки, водоемы, леса, недра и др.), обеспечивающее рациональное использование каждого природного ресурса на данной территории.

Исходя из этого, в лицензию на комплексное природопользование включаются:

перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;

нормативы платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;

перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и размещение отходов;

экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная или иная деятельность;

сроки действия установленных экологических ограничений;

нормы экологической ответственности пользователей за нарушение требований и условий, содержащихся в лицензии: штрафные санкции за нерациональное и сверхлимитное природопользование.

Лицензии на комплексное природопользование выдаются республиканскими, краевыми, областными органами Минприроды России и не подлежат передаче другим юридическим и физическим лицам.

При наличии оснований орган, выдавший лицензию (разрешение), может приостановить ее (его) действие или аннулировать ее. Наиболее типичным основанием для аннулирования является нарушение условий действия лицензии.

Наличие лицензии дает хозяйствующему субъекту возможность заключить договор на природопользование с исполнительным органом государственной власти. В отличие от лицензии, договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. При этом договор реализует гражданско-правовой метод регулирования.

Ответственность за экологические правонарушения

В соответствии с российским экологическим законодательством должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую, материальную ответственность, а предприятия - административную и гражданско-правовую ответственность за экологические правонарушения и преступления.

Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований экологического законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения. Дисциплинарную ответственность несут должностные лица и иные виновные работники предприятий и организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами.

Материальную ответственность несут должностные лица и иные работники предприятия, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Применение административной ответственности регулируется как экологическим законодательством, так и Кодексом об административных правонарушениях. Такая ответственность наступает за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду; за невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, а также за предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений; за несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке; и др.

Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., установил 40 составов экологических правонарушений, закрепив их в статьях 8.1. - 8.40.

В Уголовном кодексе РФ 1997 г. экологические преступления выделены в отдельную главу (гл. 26).

В нем предусмотрена уголовная ответственность за:

нарушение правил экологической безопасности при производстве работ;

нарушение правил хранения, утилизации экологически опасных веществ и отходов;

нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами;

загрязнение вод;

загрязнение атмосферы;

загрязнение моря;

нарушение законодательства о континентальном шельфе;

порчу земли, незаконную добычу водных животных и растений;

нарушение правил охраны рыбных запасов;

незаконную охоту;

незаконную порубку деревьев и кустарников;

уничтожение или повреждение лесных массивов.

В то же время общий массив уголовно-экологического законодательства гораздо шире главы 26 УК РФ. Сюда входят также нормы, устанавливающие ответственность за экологические преступления, но помещенные как в других разделах УК РФ (например, ст. 358 "Экоцид"), так и иных нормативно-правовых актах, содержащие признаки составов преступлений, причиняющих вред окружающей среде наряду с последствиями другого рода.

За совершенные преступления предусматриваются следующие виды наказания:

лишение свободы максимально на срок до 20 лет (экоцид);

штраф (в размере от 200 до 700 минимальных размеров оплаты труда);

лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Применение мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за экологические правонарушения и преступления не освобождает виновных лиц от обязанности возмещения вреда, причиненного нарушением экологического законодательства.

Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то государственного органа управления, общественной организации в интересах потерпевшего.

При определении величины вреда, причиненного здоровью граждан, учитываются:

степень утраты трудоспособности потерпевшим;

необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья;

затраты на уход за больным;

иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности;

затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии;

потери, связанные с моральными травмами;

невозможность иметь детей или риск иметь детей с врожденной патологией.

Контрольные вопросы

Дайте определение экологического права.

Как российское законодательство определяет понятия "охрана окружающей среды", "рациональное природопользование" и "экологическая безопасность"?

В чьем ведении согласно Конституции РФ находится охрана окружающей среды, рациональное природопользование и обеспечение экологической безопасности?

Что принято понимать под термином экологизация российского законодательства?

Назовите шесть основных критериев, которым должна отвечать совокупность правовых норм для того, чтобы именоваться самостоятельной отраслью права.

Определите экологические функции государства.

Назовите и сравните основные современные подходы к проблеме управления охраной окружающей среды.

Какие методы правового регулирования используются в экологическом праве? В чем их принципиальное отличие?

Назовите отраслевые принципы экологического права, закрепленные в законе РФ "Об охране окружающей среды" 2002г.

Как Вы понимаете "устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие?

Что понимается под источниками экологического права?

Дайте классификацию источников российского экологического права.

Перечислите источники российского экологического права.

Какие федеративные договоры относятся к источникам российского экологического права?

Назовите головной закон российского экологического права как отрасли и раскройте содержание понятия "головной".

Назовите три основных этапа истории развития экологического права в России.

С помощью каких правовых институтов осуществлялась защита природной среды на Руси в средние века? Приведите пример.

Когда на Руси было введено ограничение права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства?

По какому направлению шло развитие права в области природопользования и охраны окружающей среды в социалистической России?

Какие виды источников экологического права преобладали в социалистической России?

Какие факторы определяют развитие экологического права России на современном этапе?

Назовите принципы, лежащие в основе государственной экологической политики России.

Какими мерами организационно-правового и экономического характера обеспечивается право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в соответствии с Законом 2002г.?

Является ли право на благоприятную окружающую среду одним из конституционных прав гражданина?

Какие Вам известны причины, по которым законодатель проявляет осторожность в деле закрепления субъективного права на благоприятную окружающую среду на конституционном уровне?

Какие Вы можете назвать экологические права граждан России?

Что представляет собой общее природопользование?

На каких принципах строится специальное природопользование в Российской Федерации?

В чем заключается смысл принципа устойчивости права природопользования?

За что, согласно российскому законодательству, может взиматься плата при пользовании природными ресурсами?

Какие виды государственных органов экологического управления Вам известны?

Назовите основные специализированные органы управления охраной окружающей среды, действующие в России в настоящее время?

Какими основными полномочиями наделен Минприроды России?

Что понимается под нормированием в области природопользования и охраны окружающей среды в российском законодательстве?

Назовите цели нормирования в области природопользования и охраны окружающей среды?

Какие показатели лежат в основе нормативов качества окружающей среды?

Какие виды нормативов качества окружающей среды Вам известны?

Что в российском экологическом праве понимается под оценкой воздействия на окружающую среду?

По чьей инициативе проводится оценка воздействия на окружающую среду?

Что, с правовой точки зрения, представляет собой государственная экологическая экспертиза?

Какие виды экологической экспертизы Вам известны?

Перечислите принципы, на которых должна проводится экологическая экспертиза?

Какими нормативно-правовыми актами регулируется проведение экологической экспертизы в России?

Кто и по чьей инициативе уполномочен проводить общественную экологическую экспертизу в России?

Какой вид природопользования в обязательном порядке требует получения лицензии или разрешения?

Что понимается под комплексным природопользованием?

Что включает в себя лицензия на комплексное природопользование?

Назовите основные элементы экономико-правового механизма охраны окружающей среды в Российской Федерации?

Что понимается под экологическим аудитом?

Что понимается под особо охраняемыми природными территориями?

Какие виды особо охраняемых природных территорий выделяется российским законодательством?

На какие виды подразделяется режим заповедования?

Какой правовой статус и режим использования установлен российским законодательством в отношении заповедников?

Какой правовой статус и режим использования установлен российским законодательством в отношении заказников?

Какой правовой статус и режим использования установлен российским законодательством в отношении природных парков?

В каких формах проводится экологический контроль в России?

Каковы цели производственного экологического контроля?

Какова сфера действия решений муниципального экологического контроля?

Какую ответственность по российскому законодательству несут должностные лица и граждане за экологические правонарушения?

Какую ответственность по российскому законодательству несут юридические лица за экологические правонарушения?

Назовите условия наступления дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения по российскому законодательству.

Назовите условия наступления материальной ответственности за экологические правонарушения по российскому законодательству.

Назовите условия наступления административной ответственности за экологические правонарушения по российскому законодательству.

За какие экологические преступления предусмотрена уголовная ответственность по Уголовному кодексу Российской Федерации?

Какие виды наказания за экологические преступления предусмотрены в Уголовном кодексе Российской Федерации?

Что понимается под международным экологическим правом?

Какие виды принципов международного экологического права Вам известны?

Раскройте содержание принципа международного сотрудничества применительно к сфере природоохранения и обеспечения экологической безопасности.

Раскройте содержание принципа обеспечения конституционных экологических прав граждан.

Какие виды источников международного экологического права Вам известны?

Что понимается под источниками "мягкого" права?

Что понимается под "рамочными" конвенциями и договорами?

Какие три основных типа международных договоров известных в международном экологическом праве? Задачей природоохранного законодательства является регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целях сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. Правовые основы охраны окружающей среды установлены Законом Российской Федерации "Об охране окружающей среды" (в редакции 1992, 1993 гг.). а также Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. № 80-ФЗ.

Основные принципы охраны окружающей природной среды характеризуются:

• приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

• научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

• рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

• соблюдением требований природоохранного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;

• гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач;

• международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.

Охране от загрязнения, деградации, повреждения, истощения, разрушения, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности подлежат:

озоновый слой, околоземное космическое пространство;

экологические системы, природные ландшафты;

земли, недра, почвы, водные объекты, атмосферный воздух, животные и растения, их генетический фонд и иные живые организмы.

Особой охране подлежат государственные природные заповедники, биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты и иные природные комплексы и объекты, имеющие особое экологическое, научное, эстетическое и рекреационное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений, животных и места их обитания.

2. Экономическое регулирование в области охраны окружающей природной среды

Механизмами экономического регулирования в области охраны окружающей природной среды являются:

установление платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и другие виды вредных воздействия на окружающую природную среду, размещение отходов;

установление платы за изъятие компонентов окружающей природной среды;

проведение мероприятий по обеспечению выполнения природоохранных нормативов, норм, правил и стандартов за счет средств хозяйствующих субъектов;

поэтапное внедрение новых технологий и технических нормативов, направленных на снижение загрязнения окружающей природной среды при наличии планов природоохранных мероприятий по уменьшению выбросов, сбросов загрязняющих веществ и других видов негативного воздействия на окружающую природную среду;

эколого-экономическая оценка и прогнозирование, планирование, финансирование и реализация природоохранных мероприятий и программ;

возмещение в установленном порядке вреда (ущерба), причиненного окружающей природной среде;

формирование рынка работ (услуг) природоохранного назначения;

экологическое страхование;

развитие предпринимательской деятельности в области охраны окружающей природной среды;

экологическая сертификация;

иные экономические механизмы, направленные на совершенствование и эффективное осуществление охраны окружающей природной среды.

Методами экономического стимулирования охраны окружающей природной среды являются:

установление дифференцированных размеров платы за воздействие на окружающую природную среду с учетом природоохранных нормативов;

предоставление в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоговых льгот для субъектов хозяйственной деятельности при обеспечении ими в процессе хозяйственной деятельности природоохранных нормативов ниже установленных показателей;

предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов, а также осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей природной среды;

Одним из методов реализации мер по охране окружающей природной среды являются целевые программы. Порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей природной среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Проекты целевых программ в области охраны окружающей природной среды могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по охране окружающей природной среды.

Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей природной среды, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба окружающей природной среде, законным интересам граждан и экологической безопасности подлежат лицензированию. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды осуществляет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

За воздействие на окружающую природную среду — выбросы и сбросы загрязняющих веществ, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду, размещение отходов взимается плата (экологический налог).

Плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду, размещение отходов взимается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Плата за выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду перечисляется юридическими и физическими лицами в бесспорном порядке:

19 процентов — в доход федерального бюджета, в том числе 9 процентов — на формирование целевого бюджетного федерального экологического фонда Российской Федерации;

81 процент — в доход бюджетов субъектов Российской Федерации, с последующим их распределением:

35 процентов — на реализацию природоохранных мероприятий органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

65 процентов — на реализацию природоохранных мероприятий органами местного самоуправления;

Базовые ставки платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду в пределах допустимых нормативов, порядок их установления, условия и сроки действия ставок платы за временно согласованные негативные воздействия на окружающую природную среду в пределах установленных нормативов (лимитов) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Для регионов Российской Федерации, в зависимости от экологической ситуации, к базовым ставкам платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду в пределах допустимых нормативов применяются соответствующие коэффициенты, устанавливаемые Правительством Российской Федерации по представлению специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

Внесение платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на нее не освобождает субъект хозяйственной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда (ущерба), причиненного экологическим правонарушением.

Условия и порядок возмещения вреда (ущерба), причиненного окружающей природной среде в результате нарушения природоохранного законодательства Российской Федерации, регулируются законодательством Российской Федерации.