Вопрос 38. Особенности организации проведения налоговых проверок в Соединенных Штатах Америки.
Создание Службы внутренних доходов США относится к 1862 году, когда конгресс учредил Ведомство комиссара по внутренним доходам с целью сбора средств для финансирования гражданской войны 1861 года. В 1952 году указанная организация была переименована в Службу внутренних доходов (СВД).
В США налоговая система имеет три уровня:
1. На верхнем уровне СВД, осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства и сбором федеральных налогов - подоходного налога, налога на недвижимость, налога на дарения, а также некоторых акцизов.
2. На среднем уровне действуют налоговые службы штатов, собирающие налоги и сборы, вводимые законодательными собраниями штатов. Эти налоги поступают в бюджеты штатов.
3. На нижнем уровне - местные налоговые органы, которые взимают налоги, вводимые местными органами власти. Ставки налогов устанавливают налоговый инспектор, председатель совета школ и руководитель муниципалитета.
Служба внутренних доходов США включает центральный аппарат, 7 региональных и 58 окружных налоговых управлений. Региональные и районные отделения СВД осуществляют контроль за своевременным поступлением налогов, правильностью заполнения налоговых деклараций, взиманием задолженности по налогам, возвратом налогоплательщику переплаченных сумм, удержанием штрафа с налогоплательщиков. Служба отвечает за соблюдение налогового законодательства плательщиками, выпускает материалы и руководства по применению федерального налогового законодательства, контролирует правильность применения налогового кодекса, включая сбор налогов и проведение проверок, и защиту интересов США в налоговых спорах.
Деятельность ОВД направлена на обеспечение получения государственной казной налоговых поступлений в надлежащем объеме при минимальных издержках.
Основными задачами налоговой службы США являются:
а) увеличение поступлений от добровольной уплаты налогов;
б) облегчение процедуры уплаты налогов для налогоплательщиков;
в) повышение качества и эффективности работы службы и более полное удовлетворение запросов клиентов.
Структура налогового управления строится не по видам налогов, а по функциональным признакам и состоит из следующих основных подразделений:
Служба отработки налоговых деклараций занимается компьютерной обработки информации, содержащейся в декларациях. Сомнительные декларации подвергаются проверке, они обычно составляют 1% от общего количества поступивших деклараций.
Служба проверки налоговых деклараций занимается проверкой налоговых деклараций, поступивших из Службы обработки налоговых деклараций. Кроме того, каждый год проводятся проверки налоговых деклараций людей, занимающихся определенным видом деятельности, которую СВД решила проверить в этом году.
Служба взимания налогов обеспечивает взыскание неуплаченных или недоплаченных налогов. Она рассматривает налоговые декларации, поступившие из Службы проверки, и если возникают сомнения в лояльности налогоплательщика, то может отправить налоговую декларацию в Службу криминальных расследований.
Служба криминальных расследований призвана обеспечивать исполнение налогового законодательства. Ведет расследование выявленных нарушений и выясняет, была допущена только ошибка при заполнении декларации или есть криминал.
Отдел обслуживания налогоплательщиков помогает налогоплательщикам ориентироваться в налоговом законодательстве, издает справочные материалы, выпускает свыше 100 бесплатных информационных изданий по финансовой тематике, организует специальные образовательные программы для фермеров и владельцев малых предприятий. Вместе с добровольцами служащие отдела оказывают бесплатную помощь, в заполнении налоговых деклараций людям с низкими доходами и престарелым (любой налогоплательщик может по «горячей линии» бесплатно по телефону получить консультацию по интересующему его вопросу).
Служба пенсионных программ и некоммерческих организаций занимается организациями, освобожденными от налогов, а также различными программами, например социальное страхование, частные пенсионные фонды, благотворительные и религиозные организации. Этим
организациям, чтобы получить освобождение от налогов, необходимо направить в СВД заявление, которое будет рассмотрено.
Международный отдел занимается налогообложением многонациональных корпораций, иностранных компаний в США, американских компаний за границей, вопросами двойного налогообложения.
Отдел кадров - в его компетенцию входит наем на работу, подготовка и переподготовка служащих СВД и другие вопросы.
Действуют 10 компьютерных центров, в которых аккумулируется вся информация о налогоплательщиках.
Взаимоотношения налоговой службы и налогоплательщика строятся на двух предпосылках. Во-первых, все инструктивные материалы по налогообложению верны, и если налогоплательщик не согласен с положениями инструкции, то он должен это доказать в суде. Во-вторых, налогоплательщик изначально всегда прав и только решение суда может изменить положение. Поэтому запрос дополнительной информации или проверка могут привести не к увеличению налога, а к возврату переплаченных сумм.
Помимо федеральных налоговых органов каждый штат имеет собственную налоговую службу, ответственную за сбор установленных в нем налогов. Обычно она называется департаментом доходов. Как правило, глава этой службы назначается избираемым главой исполнительной власти штата - губернатором и находится под его началом. В трех штатах глава налоговой службы избирается на выборах всем населением штата, а в нескольких - департамент доходов управляется комиссией, назначаемой губернатором.
Налоговые службы штатов чаще организованы по функциональному принципу, а не по принципу сбора отдельных налогов. Департамент доходов обычно имеет крупные структурные единицы по: идентификации и регистрации налогоплательщиков; налоговым декларациям и денежным переводам; расчетам налогов; льготам и принудительному взиманию налогов; образованию и помощи налогоплательщикам. В департаменте имеется и ряд вспомогательных служб: юридическая, кадровая, средств обслуживания и информации. Если налогоплательщик пожелает оспорить действия налоговой службы, то он может сделать это в первую очередь в департаменте доходов, где обычно существует по крайней мере один уровень административного разрешения споров. Налогоплательщик имеет право последующего обращения в другие административные органы и судебную систему штата.
В настоящее время налоговые службы штатов получают доступ к данным других федеральных агентств для использования их в сборе налогов. Им поступает регулярная информация от таможенной службы по импортным товарам, используемая для обложения ряда из них налогом с розничных продаж и налогом на пользование, а также для выявления возможных незарегистрированных налогоплательщиков.
Ранее поток информации шел в основном с федерального уровня. В последние годы штаты сами стали передавать больше информации федеральным налоговым службам. В частности, последние используют составленные в штатах регистрационные листы плательщиков налогов с продаж для выявления возможных неплательщиков федеральных отчислений по безработице и корпоративного подоходного налога, а также для перекрестных проверок поступающих деклараций. Федеральные службы используют картотеки штатов по лицензированию физических лиц, занятых различной торговой и профессиональной деятельностью для выявления уклоняющихся от заполнения деклараций. Лицензионные картотеки штатов являются также хорошим источником получения информации и установления возможного имущества в случаях ввода во владение. В последнем случае обмен информацией осуществляется на основе закона, определяющего порядок ее использования и защиты. Большей частью обмен информацией происходит в форме, пригодной для компьютерной обработки.
Совместный аудит индивидуальных налогоплательщиков налоговыми службами Федерации и штатов проводится в редких случаях, за исключением связанных с акцизными налогами на автомобильное топливо (когда предварительное расследование налоговыми службами Федерации или Штата выявило уголовно наказуемое уклонение от уплаты налога).
Незначительную роль играет и взаимодействие налоговых служб Федерации и штатов по контролю за уплатой акцизов на алкогольные напитки и табачную продукцию, за исключением рабочего сотрудничества местных отделений.
Определенное взаимодействие налоговых служб Федерации и штатов существует и по сбору недоимок, хотя недоимщик часто должен и той, и другому. Фактически эта область является предметом трений между налоговыми службами двух уровней, так как каждая из них пытается добиться приоритета в случае, когда ресурсов для покрытия всех недоимок недостаточно.
Налоговые службы Федерации и штатов тесно сотрудничают по оказанию содействия налогоплательщикам, разрабатывают и претворяют в жизнь совместные или объединенные программы по подготовке и обучению частнопрактикующих юристов и консультантов, занимающихся вопросами налогообложения, по обеспечению совместной регистрации и консультированию по вопросам заполнения деклараций новых предпринимателей. Налоговые службы Федерации и штатов проводят и совместное консультирование налогоплательщиков.
Формы инициирования, организации и осуществления сотрудничества между налоговыми службами Федерации и штатов весьма разнообразны и в определенной степени зависят от инициатора. В области обмена информацией инициаторами сотрудничества преимущественно выступают налоговые службы отдельных штатов и их контрагенты - окружные подразделения СВД.
Результатом регулярных встреч представителей СВД и налоговых служб штатов, на которых рассматривались формы и методы их сотрудничества, стали многие инициативы по совершенствованию работы этих служб.
В арсенал налоговых инспекторов США входят различные методы контроля. Однако все эти методы подчиняются ряду общих правил.
Во-первых, налоговая проверка начинается с того, что налоговый инспектор направляет в адрес налогоплательщика решение о проверке. Если налогоплательщик не согласится с полученным решением, налоговый инспектор может инициировать проверку через суд.
Во-вторых, по законодательству США Служба внутренних доходов (СВД) обязана строго соблюдать права и законные интересы налогоплательщиков. Это означает, например, что СВД не может проводить налоговую проверку налогоплательщика по непредусмотренным основаниям или с нарушением таких оснований.
В-третьих, в рамках проведения проверки налоговых деклараций СВД имеет право проверять документы бухгалтерского учета и принимать объяснения как самого налогоплательщика, так и третьих лиц. Если в рамках проводимой проверки налоговый инспектор принял решение проверить бухгалтерские документы третьих лиц, он должен сообщить об этом проверяемому налогоплательщику.
Наиболее распространенный метод выбора налоговых деклараций для дальнейшей проверки - это метод «отличительного параметра». Он заключается в математическом подходе, используемом СВД. Метод позволяет классифицировать налоговые декларации в зависимости от вероятности наличия в них неточностей или ошибок.
В соответствии с указанным методом налоговые декларации подразделяются на несколько групп. К примеру, декларации физических лиц подразделяются на группы в зависимости от общей величины дохода, указанного в декларации, а компьютерная формула определяет параметры для оценки налоговой декларации. Указанные параметры суммируются в целях получения определенного количественного показателя - «отличительного параметра». В результате, чем выше полученный количественный показатель, тем больше вероятность того, что налоговая декларация будет подвергнута проверке. Окончательное решение, проверять отобранные по наиболее высокому количественному показателю налоговые декларации или нет, а также какой вид налоговой проверки использовать, принимается после ручного отбора налоговых деклараций.
Кроме «отличительного параметра» существуют иные методы, используемые СВД в целях выбора налоговых деклараций для дальнейшей проверки. В частности, если налогоплательщик обращается в СВД за возвратом излишне уплаченных налогов, СВД анализирует представленную таким налогоплательщиком декларацию и устанавливает обоснованность обращения налогоплательщика за возвратом.
СВД также использует информацию о содержащихся в налоговых декларациях ошибках или неточностях, полученную из внешних источников. К таким источникам относятся, в частности, газеты, документы публичного характера и физические лица. Если СВД сделает вывод, что указанная выше информация заслуживает доверия, информация может быть использована в целях отбора налоговых деклараций для проверки.
В США существует три вида налоговых проверок:
1) заочная (проводится путем направления документов в Контрольное управление СВД по почте);
2) камеральная (проводится по месту нахождения СВД);
3) выездная (проводится по месту нахождения налогоплательщика). Выбор вида налоговой проверки зависит от комплекса и сложности поставленных вопросов. Как правило, камеральные налоговые проверки проводятся только в отношении налоговых деклараций и не затрагивают текущие вопросы осуществления налогоплательщиком своей деятельности.
Камеральные проверки проводятся в СВД налоговыми аудиторами. В инициативном письме, направляемом налогоплательщику, содержится просьба о встрече с налоговым аудитором в офисе СВД. Как правило, в таком письме указывается, какие конкретно документы должен представить налогоплательщик налоговому аудитору.
Выездные налоговые проверки предназначены для оценки наиболее сложных налоговых деклараций физических и юридических лиц и проводятся в месте осуществления налогоплательщиком своей деятельности. Выездные проверки предполагают комплексный анализ правильности и полноты уплаты нескольких видов налогов. Подобные проверки проводят налоговые инспекторы, которые по сравнению с налоговыми аудиторами являются более опытными и квалифицированными специалистами.
При проведении налоговых проверок сотрудники СВД вправе:
- анализировать документы бухгалтерского учета и отчетности;
- вызывать любое лицо и получать необходимые свидетельские показания.
Время и место проведения налоговой проверки определяет СВД с учетом конкретных обстоятельств. Критерии обоснованности выбора места и времени для проведения собеседования с налогоплательщиком и проверки документов бухгалтерского учета и отчетности определены инструкциями СВД. В соответствии с этими инструкциями инспекторам рекомендовано назначать налоговые проверки на рабочие дни и в рабочее время. Важно, что при этом они не должны учитывать какие-либо особенности бизнеса налогоплательщика. Но во избежание сложностей СВД должна согласовывать с налогоплательщиком время проведения проверки.
Налоговый инспектор самостоятельно выбирает, какую именно налоговую проверку проводить - камеральную или выездную. При этом он руководствуется собственными представлениями, какой вид проверки наиболее эффективен и целесообразен.
По законодательству США при проведении налоговой проверки СВД практически ничем не ограничена в возможности истребовать у налогоплательщика различные документы и иные источники информации. Так, помимо бумажных носителей налоговый инспектор может оценивать и иные материальные носители информации (например, аудио- и видеозаписи и др.). На практике случается, что суды признают неправомерным истребование у налогоплательщика документов, которыми СВД уже обладала. Что касается срока представления тех или иных документов для проверки, то с момента соответствующего запроса и до момента предоставления запрашиваемых документов должно пройти как минимум десять дней.
В соответствии с Налоговым кодексом США если гражданин, который вызван налоговым инспектором для дачи показаний, а также для предоставления каких-либо документов, отказывается явиться, то районный суд США может обязать его подчиниться требованиям инспектора. Кроме того, за отказ выполнить требования налогового инспектора суд может привлечь налогоплательщика как к гражданско-правовой, так и к уголовной ответственности.
Налоговое законодательство США предусматривает также повторные выездные проверки. Но на их проведение действуют ограничения. Так, налогоплательщик не может быть подвергнут налоговой проверке, в которой нет необходимости. В течение календарного года налогоплательщик может быть проверен только один раз. Повторная налоговая проверка может быть назначена лишь по его письменной просьбе.
Многочисленные права налоговых инспекторов США компенсируются принципами налогового контроля, которые проверяющие обязаны соблюдать. Вместе с тем при проведении налоговых проверок налогоплательщикам законодательно предоставлен ряд гарантий.
Существует запрет на некоторые виды запросов о проведении налоговой проверки, то есть определенные лица государства не вправе обращаться с запросами в СВД о проведении или прекращении проведения налоговых проверок, а также как-то влиять на ход проведения проверок в отношении конкретных налогоплательщиков. Такой запрет действует на президента и вице-президента США, сотрудников их аппарата и иных государственных служащих, замещающих правительственные должности.
Любой запрос, сделанный с нарушением указанного запрета, направляется получившим его налоговым инспектором главному инспектору СВД. Подобное нарушение влечет уголовную ответственность. Если суд признает лицо виновным в нарушении указанной нормы, ему грозит тюремное заключение на срок до 5 лет или штраф до 5000 долларов США, либо и то и другое.
Запрет не применяется, если с запросом о проведении проверки через государственное лицо обратился сам налогоплательщик или кто-либо от его имени. Запрет также не распространяется на запрос о раскрытии информации налоговой декларации при условии, что такой запрос сделан с соблюдением и на основании соответствующих положений законодательства США. Наконец, запрет не действует в отношении запросов, с которыми обращается секретарь Казначейства вследствие изменений в налоговой политике.
Законодательство также обязывает СВД предоставлять налогоплательщику точную информацию о порядке взыскания налогов, процедуре обжалования, правах налогоплательщика и даже о номерах телефонов налоговых инспекций СВД на местах. В этой связи СВД разработала Инструкцию, согласно которой налогоплательщик имеет право на представление его интересов специально уполномоченным лицом (например, аттестованным бухгалтером). Если интересы налогоплательщика представляет специально уполномоченное лицо, инспектор не может встречаться с налогоплательщиком в отсутствие этого лица. Без представителя налогоплательщик может встретиться с сотрудником СВД только по своему согласию.
СВД не может использовать такой метод выявления незадекларированных доходов, как установление финансового положения налогоплательщика. Иными словами, налоговый инспектор не может, проанализировав финансовое положение налогоплательщика, сделать вывод о том, что налогоплательщик не задекларировал свои доходы.
За умышленное нарушение указанной нормы предусмотрена уголовная ответственность. Инспектор может быть уволен с занимаемой должности, наказан штрафом до 1000 долларов США, либо лишением свободы на срок до года, либо штрафом и лишением свободы одновременно.
СВД не может настаивать на том, чтобы налогоплательщик отказался от своего права на оспаривание актов и действий СВД и ее налоговых инспекторов. Однако такой отказ возможен, если он заявлен налогоплательщиком добровольно и осознанно или налогоплательщик надлежащим образом информировал о нем своего адвоката или иного представителя.