.1. Роль держави в регулюванні господарської діяльності та в організації і забезпеченні функціонування державного сектору економіки

Категорія: Підручники Право Господарське законодавство

2.1. Роль держави в регулюванні господарської діяльності та в організації і забезпеченні функціонування державного сектору економіки

Економіка як сукупність виробничих відносин певної суспільної формації опосередковується господарською діяльністю. Державне регулювання економіки — це одна з форм державного впливу на економіку, що ґрунтується на законодавстві та реалізується способом установлення та застосування державними органами правил, спрямованих на коригування економічної ді-

яльності фізичних і юридичних осіб, яке підтримується можливістю застосування правових санкцій у разі їх порушення[1].

Сучасна економіка має змішаний характер, що полягає в поєднанні механізмів ринкового саморегулювання та державного регулювання[2]. Міра державної участі в регулюванні в різних країнах неоднакова і залежить від численних факторів.

Українська держава, беручи участь в організації господарської діяльності, перш за все повинна забезпечити:

визначення економічного статусу України і стратегії соціально-економічного розвитку на основі програмно-цільового управління в інтересах українського народу, підпорядкування суспільного виробництва потребам людини, її соціальній захищеності;

досягнення раціонального співвідношення ринкових механізмів саморегулювання та державних важелів управління економічними процесами в умовах багатоукладної економіки;

структурну перебудову галузей народного господарства з визначенням пріоритетних напрямів економічного і соціального розвитку, їх державної підтримки;

захищеність внутрішнього ринку за умов посилення економічної інтеграції у світовий ринок;

зростання національного багатства і добробуту людей.

Держава визначає економічну політику за такими основними напрямами: структурно-галузева політика; інвестиційна, амортизаційна політика; політика інституційних перетворень; цінова політика; антимонопольно-конкурентна політика; бюджетна, податкова, грошово-кредитна, валютна політика; зовнішньоекономічна політика.

З метою забезпечення раціонального використання та повноцінного відтворення природних умов господарювання, створення безпечних умов життєдіяльності населення держава здійснює екологічну політику.

У соціально-економічній сфері держава проводить соціальну політику захисту прав споживачів (консюмеризм), політику заробітної плати і доходів населення, політику зайнятості, політику соціального захисту та соціального забезпечення.

Держава визначає засади використання природних ресурсів, організації й експлуатації енергосистем, транспорту, зв’язку; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; бюджетну систему та державний бюджет; систему оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти та іноземних валют на території України; порядок випуску та обігу цінних паперів, їх види і типи; порядок встановлення державних стандартів; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних економічних зон; засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади та інші питання юридичної відповідальності; засади соціального захисту, засади регулювання праці й зайнятості; інші питання управління господарством, передбачені Конституцією і законами України.

У сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб’єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому.

Під економічною стратегією розуміють свідомо обраний державою курс економічної політики, розрахований на тривалу перспективу і спрямований на розв’язання масштабних економічних та соціальних завдань, гарантування економічної безпеки держави, збереження і примноження її економічного потенціалу й національного багатства. Економічна стратегія включає визначення пріоритетних цілей на досягнення яких орієнтується народне господарство, засобів та способів реалізації стратегічних цілей виходячи з наукового усвідомлення змісту об’єктивних процесів і тенденцій, що відбуваються в національному та світовому господарстві, та враховуючи весь спектр інтересів суб’єктів господарювання.

Правове закріплення економічної стратегії в Україні відповідно до Конституції України здійснюється визначенням Верховною Радою України засад внутрішньої і зовнішньої політики та затвердженням нею загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального розвитку. Статус, порядок розроблення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики та згаданих загальнодержавних програм установлюються законом. Прикладом у цьому зв’язку служать Закон України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки» від 1 липня 2001 р. та Закон України «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» від 16 січня 2003 р.

Економічна тактика — це сукупність найближчих цілей, завдань, засобів і способів їх досягнення для реалізації стратегічного курсу економічної політики в конкретних умовах, що складаються в поточному періоді розвитку народного господарства.

Правове визначення економічної тактики здійснюється в плануванні економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, у програмах діяльності Кабінету Міністрів України, конкретних цільових програмах економічного і соціального розвитку, відповідних законодавчих актах.

Наприклад, Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, Інститутом економічного прогнозування НАН України за участі Національного банку України розроблено Прогноз економічного і соціального розвитку України на 2002—2006 рр., затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2002 р. № 1586.

Основними формами державного планування господарської діяльності є плани економічного й соціального розвитку та державний і місцеві бюджети.

Правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складників загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави визначаються Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 року.

Конкретні механізми реалізації положень цього закону передбачені Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету».

Держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування безпосередньо не мають статусу суб’єкта господарювання, однак водночас для економіки України характерна наявність великої кількості суб’єктів господарювання, створених за участі держави.

Отже, державний вплив з погляду підстав його вияву можна поділити на загальний, оскільки держава і її органи, вирішуючи перелічені раніше завдання, виступають від імені народу і в публічних інтересах, і окремий, коли держава (її органи) виступають як власник, який керує своїми майновими фондами[3].

Державний сектор економіки є необхідним сегментом будь-якої економічної системи, оскільки існують специфічні сфери

господарювання, в яких приватна ініціатива або неможлива, або неефективна з тих чи інших причин (які різко відрізняються від аналогічних у так званих промислово розвинених країнах)[4].

Управління державним сектором, як підкреслює Е. Балацький, передбачає не тільки відносини власності, що виникають з приводу володіння, користування і розпоряджання майном державних унітарних підприємств, а й відносини щодо участі держави в керуванні акціонерним капіталом, які регулюються нормами зобов’язального права, а не права власності[5] (докладніше це питання розглядатиметься в § 4).

Суб’єктами господарювання державного сектору економіки відповідно до ч. 2 статті 22 ГК є суб’єкти, засновані тільки на державній власності, а також суб’єкти, засновані одночасно на державній та інших формах власності, якщо частка державної власності в них перевищує 50 % чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів. Деякими законодавчими актами передбачена наявність особливостей регулювання певних аспектів діяльності господарських товариств, у статутних фондах яких частка держави становить не менше ніж 25 %[6].

Особливість регулювання діяльності суб’єктів державного сектору економіки полягає в тому, що на них поширюється не тільки загальний вплив держави, який відчувають на собі всі суб’єкти господарювання, а й такий вплив, в якому реалізується право держави володіти, користуватися та розпоряджатися своєю власністю[7].

Разом з тим держава може визначати щодо «свого» сектору економіки як умови здійснення окремих господарських дій або аспектів діяльності, так і особливості певних галузей. Як приклад першої ситуації можна навести положення Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 року. Цим нормативним актом передбачено особливий порядок укладання договорів розпорядниками державних коштів, першою чергою суб’єктами господарювання державної форми власності.

Другу ситуацію ілюструють положення Закону України «Про господарську діяльність у Збройних Силах України» від 21 вересня 1999 року.

Держава реалізовує право державної власності в державному секторі економіки через систему організаційно-господарських повноважень відповідних органів управління щодо суб’єктів господарювання, що належать до даного сектору і здійснюють свою діяльність на підставі права повного господарського відання або права оперативного управління.

Суб’єктами управління щодо суб’єктів господарювання в державному секторі економіки є Кабінет Міністрів України, міністерства, інші органи влади та організації. Їхні повноваження в цьому аспекті відповідно до ст. 22 ГК визначаються законом.

Законом можуть бути визначені види господарської діяльності, яку дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам і організаціям (наприклад, положення ч. 2 ст. 4 Закону України «Про підприємництво», яка не втратила чинності з ухваленням Господарського кодексу).

Правовий статус окремого суб’єкта господарювання в державному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління відповідно до вимог законодавства. Хоч це не забороняє у випадках, передбачених законом, здійснювати відносини між собою на договірних засадах.

Органам управління, які здійснюють організаційно-господарські повноваження стосовно до суб’єктів господарювання державного сектору економіки, забороняється делегувати іншим суб’єктам повноваження щодо розпоряджання державною власністю і повноваження щодо управління діяльністю суб’єктів господарювання, за винятком делегування згаданих повноважень відповідно до закону органам місцевого самоврядування та інших випадків.

Управління господарською діяльністю в комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб’єктів господарювання, які належать до комунального сектору економіки і здійснюють свою діяльність на підставі права господарського відання або права оперативного управління.

Правовий статус окремого суб’єкта господарювання в комунальному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління.

2. аття 8. Участь держави, органів державної влади, органів місцевого самоврядування в господарській діяльності

1. Держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання.

2. Рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування з фінансових питань, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів, а також з адміністративних та інших відносин управління, крім організацій--о-господарських, в яких орган державної влади або орган місцевого самоврядування є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, приймаються від імені цього органу і в межах його владних повноважень.

3. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

1. У положенні, стисло викладеному у ч. 1 даної статті, йдеться про межі господарської правосуб'єктності держави та її органів. Законодавець визначив, що держава, а також органи державної влади не є суб'єктами господарювання, оскільки це суперечило б цілям держави, закріпленим у Конституції України. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Зміст цього законодавчого припису кореспондує з положенням, закріпленим у ст. 2 ГК, — органи державної влади та органи місцевого самоврядування зазначені не як суб'єкти господарювання, а як учасники відносин у сфері господарювання.

2. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ці конституційні обмеження волі держави у сфері господарювання створюють межі її правосуб'єктності. Вона обмежена цілями, заради яких існує держава (цільова правосуб'єктність). Держава бере участь у господарському обороті не у своїх інтересах, а з метою найбільш ефективного відправлення влади, що визначає сутність правоздатності держави, тобто остання, вступаючи у господарський оборот, повинна додержуватися свого призначення.

Особливості участі в господарському обороті органів місцевого самоврядування зумовлені тим, що в силу конституційних норм місцеве самоврядування в Україні забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження комунальною власністю. Органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади, але можуть бути наділені законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів.

Створювані державою, її органами та органами місцевого самоврядування юридичні особи можуть мати господарську правосуб'єктність, однак і в цьому разі держава та органи місцевого самоврядування не повинні виходити за межі своїх конституційних цілей.

Конституція України передбачає встановлення особливостей набуття права власності і його припинення залежно від того, у чиїй власності перебуває майно: громадянина, господарської організації, держави, її органів чи органів місцевого самоврядування. Однак у будь-якому разі такі особливості можуть встановлюватися тільки законом (п. 7 ст. 92 Кон­ституції).

Поняття держави чи територіальної громади не збігається з поняттям юридичної особи. Від їх імені діють відповідні органи як «квазіюридичні» особи. Таким чином, державні органи та органи місцевого самоврядування, хоча й не визнаються юридичними особами, тим не менш можуть мати господарську правосуб'єктність.

При цьому, коли такі органи виступають від імені держави чи територіальної громади в якості учасників господарських відносин, то діють не як органи влади, наділені владними повноваженнями, а саме як учасники господарських правовідносин. У такому разі вони відповідають за своїми зобов'язаннями майном, що належить, відповідно, державі або територіальній громаді на праві власності, крім того майна, що закріплено за юридичними особами або може перебувати тільки у державній або комунальній власності. Закріплене за державними установами майно не перебуває у безпосередньому віданні держави, і вона не здійснює стосовно його розпорядницькі функції.

3. Що стосується господарської компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то вона реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. При цьому останні несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями належним їм майном, крім випадків, визначених законом.

Законодавством визначені об'єкти, що належать виключно до державної власності. Конституцією України (ст. 116) функцію управління об'єктами державної власності віднесено до повноважень Уряду, законом визначаються й інші органи, уповноважені на здійснення такого управління.

Законодавством докладно регулюється участь органів виконавчої влади у розміщенні і реалізації державних контрактів (на постачання, підряд, закупівлю сільськогосподарської продукції тощо). Держава виступає як учасник угод при емісії та обігу різних цінних паперів, у тому числі й державних цінних паперів. Вона може бути як емітентом, так і власником останніх. Будучи найбільшим позичальником, держава визначає механізм запозичень і обов'язок державних органів щодо обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу. Держава може укладати угоди про розподіл продукції, а також брати участь у відносинах, регламентованих .інтелектуальним правом.

Держава може брати участь в обороті як безпосередньо, так і через спеціально створені нею для цих цілей державні юридичні особи в організаційно-правових формах, передбачених законодавством.

Опосередкована участь держави в обороті здійснюється шляхом вступу до нього створених державою юридичних осіб, котрі діють як такі, що приймають обов'язки і набувають нрава для себе, а не для держави. Через цих юридичних осіб побічно, опосередковано в обороті бере участь і держава. Ці особи, здійснюючи ті або інші дії від свого імені, обтяжують державне майно, а відтак, побічно — і саму державу. Дії державних юридичних осіб так чи інакше позначаються на державі, тому вважається, що остання через них бере участь в обороті. Стосовно державних юридичних осіб особливих проблем із представництвом не виникає, оскільки вони діють від свого імені, а не від імені держави.

Коли державні чи комунальні юридичні особи діють від свого імені, підставою для подібних дій є їх господарська правосуб'єктність. Якщо від імені держави чи територіальної троїли діє певний орган, такою підставою є їх компетенція.

Особиста участь держави у внутрішньому господарському обороті здійснюється шляхом вступу в цей оборот органів державної влади, що діють при цьому не як відособлені юридичні особи, а як особливі представники держави. Цілком можливо, що держава буде представ­лена органом, який є водночас і юридичною особою. Однак остання якість не має значення для даних відносин, оскільки такий орган представляє державу в цілому і зобов'язує саме її. Головне, що зазначений орган діє від імені держави у межах компетенції, встановленої актами, які визначають статус цих органів.

На сьогодні практично всі державні органи, що беруть участь в обороті від імені держави, визнані юридичними особами. Тут головним є спрямованість дій державного органу, які ма-1-: ть здійснюватися від імені держави у межах компетенції такого органу. У разі особистої участі держави в обороті наявні специфічні відносини представництва в силу закону. За будь-яких обставин держава може вважатися такою, що бере участь в обороті безпосередньолише тоді, коли в законодавстві закріплюються повноваження якого-небудь органу держави діяти від імені держави.

Від імені держави в обороті можуть виступати як представницькі, такі виконавчі органи: Верховна Рада України, Президент України, Уряд, Міністерство фінансів України, Фонд державного майна України (далі — ФДМУ) тощо, а від імені територіальної громади — відповідні органи місцевого самоврядування. Можна класифікувати такі органи і за іншими ознаками: органи, що відають грошовими ресурсами, і органи, що відають матеріальними ресурсами та іншим майном, тощо.

У випадках і в порядку, передбачених законодавством, від імені держави за її спеціальним дорученням можуть виступати будь-які особи — державні органи, органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи. Наприклад, інтереси держави в органах управління акціонерних товариств (господарських товариств), частина акцій (часток, внесків) яких закріплена у державній власності, можуть представляти фізичні особи, які уклали відповідні договори на представлення цих інтересів.

Держава представлена в обороті різними посадовими особами і державними органами, док якими розподілені компетенції щодо окремого державного майна і стосовно управління на-ім. Від того, як це зроблено, прямо залежать майбутні правові відносини за участю держа­ви. Адже одні особи в складі держави керують землею, другі — житловим фондом, треті — бюджетними коштами тощо. Своїми діями всі вони тією чи іншою мірою зобов'язують державу. Звідси і значення речового режиму держави, що становить найважливіший елемент її правосуб'єктності.

4. Усе викладене стосується здійснення від імені держави угод. Щодо деліктів, то для них існують спеціальні правила, згідно з якими держава відповідає за дії як своїх органів, так і їх посадових осіб, незалежно від того, яку компетенцію вони мали і чи мали її взагалі.

Держава та територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями не всім належним їм на праві власності майном, а тією його частиною, яка не закріплена за створеними ними юридичними особами і не відноситься до складу об'єктів, що можуть перебувати тільки в державній або комунальній власності.

Майно, що належить державі або територіальній громаді на праві власності, не закріплене за державними чи комунальними підприємствами або установами, утворює відповідно державну скарбницю, скарбницю села, селища, міста. Скарбниця складається з коштів відповідного бюджету та іншого державного і комунального майна: це кошти Державного бюджету України, Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування й інших державних позабюджетних фондів, НБУ, золотий запас, алмазний і валютний фонди.

Закріплене за державними установами і підприємствами майно не перебуває в безпосередньому віданні держави — не входить до складу її казни — і вона не здійснює стосовно нього розпорядницькі функції. Тільки перехід зазначеного майна до казни породжує таке право. За тих самих підстав звернення стягнення за боргами держави можливо тільки на майно, що перебуває у складі казни — не закріплене за державними підприємствами й установами.

Державні та комунальні юридичні особи не відповідають за зобов'язаннями держави та територіальної громади. У свою чергу, держава та територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, установлених законом. Так, держава несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна.

Розмежування відповідальності існує й стосовно зобов'язань держави та територіальних громад.

Держава, територіальні громади виступають сторонами в зобов'язаннях, що виникають внаслідок заподіяння шкоди, можуть стягувати заподіяний шкодою збиток і повинні відповідати за заподіяну шкоду.

Основу правового регулювання відповідальності держави, територіальних громад за заподіяну шкоду становлять норми Конституції України. У її гл. 2 проголошується право кожного на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) орга­нів державної влади чи органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб (ст. 56).

Кожного разу, коли держава, територіальна громада стає учасником якихось правовідносин, вони можуть бути притягнуті до відповідальності за порушення прав і охоронюваних законом інтересів іншого учасника цих відносин, і навпаки. Це загальне правило, що стосується правової відповідальності. Однак, ведучи мову про державу чи територіальну громаду як про суб'єкта відповідальності, слід мати на увазі особливі випадки позадоговірної відповідальності держави чи територіальної громади за шкоду, заподіяну у визначених законодавством випадках.

Шкода, заподіяна будь-якому учаснику відносин у сфері господарювання в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання акта державного органу або органу місцевого самоврядування, що не відповідає закону або іншому правовому акту, підлягає відшкодуванню. Шкода відшкодовується за рахунок відповідної казни.

Таким чином, Конституцією України встановлене загальне правило щодо відповідальності держави за шкоду, заподіяну її органами або їх посадовими особами. Така відповідальність настає незалежно від того, чи є орган держави юридичною особою і чи може він самостійно нести відповідальність. Природно, держава не відповідає за юридичних осіб, що не виконують владних функцій, та їх посадових осіб, що не виключає субсидіарної відповідальності держави за зобов'язаннями окремих державних юридичних осіб.