Характеристика формы государственного устройства российской федерации
Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
В основе федеративного государственного строя России лежат глубокие исторические, социально-экономические, геополитические и этнические корни.
Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см.ст. 73 Конституции). В уставах и конституциях субъектов РФ регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов власти субъекта Федерации, принципов их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и другие вопросы жизнедеятельности региона.
Изменение наименования субъекта Российской Федерации - исключительное право его самого. Оно подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. N 15-П (ВКС РФ. 1995. N 6. С. 37). Если субъектом Российской Федерации устанавливается его новое наименование, то оно включается в ст. 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Федерации в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта Федерации. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их. Так, указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. в ст. 65 Конституции Российской Федерации вместо наименования "Ингушская Республика" было включено новое наименование "Республика Ингушетия", вместо наименования "Республика Северная Осетия" - наименование "Республика Северная Осетия - Алания", а от 10 февраля 1996 г. - вместо наименования "Республика Калмыкия - Хальмг Тангч" - наименование "Республика Калмыкия".
Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов.
Единство системы государственной власти означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней.
В составе Российской Федерации 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 4 автономных округа (рис. 1, табл. 2).
Рисунок 1 – Субъектная структура Российской Федерации
Таблица 2 - Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации (в скобках указаны статьи Конституции Российской Федерации, содержащие соответствующие положения)
Республики |
Охарактеризованы в Конституции России как «государства» (статья 5 п.2); Имеют свою конституцию (статья 5 п.2); Не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); Не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); Вправе устанавливать свои государственные языки (статья 68 п.2); |
Края и области |
Имеют свой устав (статья 5 п.2); Не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); Могут включать автономные округа (статья 66 п.4); |
Города федерального значения |
Имеют свой устав (статья 5 п.2); Не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); Не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); |
Автономная область |
Имеет свой устав (статья 5 п.2); Входит в состав Российской Федерации в единственном числе (статья 5 п.1); Может быть принят федеральный закон об автономной области (статья 66 п.3); Не может входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); Не может включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); |
Автономные округа |
Имеют свой устав (статья 5 п.2); Может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66 п.3); Могут входить в состав края, области (статья 66 п.4); Не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); |
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено путем: а) объединения двух или более субъектов в один; б) разделения одного субъекта с образованием новых; в) выделения нового из состава одного субъекта или нескольких субъектов, граничащих между собой; г) вхождения одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта (субъектов) Российской Федерации. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, используя принадлежащее им право законодательной инициативы, могут внести проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания. По вопросу об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации должен быть принят федеральный конституционный закон.
Российская Федерация учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер.
Известно, что договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. В основу ее учреждения был положен не договор ее субъектов (как, например, в 1922 г. при образовании СССР его конституционной основой явился Договор об образовании Союза ССР), а акт высших органов государственной власти Российской Республики - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г.
Следует отметить, что такой договор отсутствует и ныне. Высказываемые мнения о том, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. (подписанный подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) явился правовой основой для характеристики Российской Федерации как федерации конституционно-договорной, не имеют под собой ни конституционной, ни исторической, ни объективной основы. Прежде всего сам Федеративный договор есть совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов
Главная цель Федеративного договора - это децентрализация власти и управления в масштабах России, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции.
Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. На территории России ныне проживает более 140 народов. Российская Федерация включает три типа субъектов:
национально-государственные (республики);
административно-территориальные (края, области, города федерального подчинения);
национально-территориальные (автономная область, автономные округа).
Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области - территориальный. Однако и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.).
Россия является асимметричной федерацией: правовое положение и полномочия ее субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более "привилегированном" положении, чем края и области (в ст. 5 ч. 2 за словом "Республика" следует в скобках слово "государство"). В частности, конституции республик и их договоры с Российской Федерации о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий устанавливают, например, их суверенитет, гражданство, предусматривают создание своего Конституционного суда и даже фиксируют особое положение в составе Федерации (ассоциированное членство Татарстана в составе Российской Федерации).
Статус республики в соответствии с федеральной Конституцией характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности ее конституционно-правового положения заключаются в следующем. Как государство, она имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации.
По общему правилу государственными языками республики признаются русский язык и язык титульной нации, дающей название республике. В ряде республик государственными языками признаются два и более языков, функционирующих в республике. К примеру, в Кабардино-Балкарии статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский языки, в Дагестане - все языки его народов.
Некоторые республики ввели также республиканское гражданство.
Как и другие субъекты Федерации, республика имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои предметы ведения и полномочия. Способ принятия конституции определяется самой республикой.
Так, конституции Республики Дагестан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Степное уложение Республики Калмыкия приняты Конституционными собраниями этих республик; Конституция Республики Ингушетия - всенародным голосованием; конституции других республик - законодательными собраниями. Конституция республики не нуждается в утверждении каким-либо федеральным органом государственной власти.
Основной закон Республики Калмыкия называется не конституцией, а Степным уложением. Но оно, определяя конституционное положение республики в составе Российской Федерации, отличается лишь другим наименованием.
Статус всех других субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, законодательными органами субъектов Российской Федерации в отличие от республик, которые сами определяют способ принятия своих конституций.
Специфика статуса автономных округов заключается в том, что все они, за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации, включены в состав края или области. Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом по идее должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью.
Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты:
наличие конституций, уставов, где фиксируется их правовое положение и закрепляется компетенция;
официальное представительство в федеральных органах государственной власти (по два представителя в Совете Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти);
самостоятельное установление системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти;
собственное законодательство, бюджет;
отсутствие собственных вооруженных сил, таможенной границы;
частичная международная правосубъектность;
собственная символика;
право заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации.
Определенное влияние на государственное устройство России может оказать Указ Президента России от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". Этим же Указом утверждено Положение о полномочном представителе в округе и перечень федеральных округов. Таких округов семь. Все субъекты Российской Федерации объединены в эти округа с единым центром - столицей округа. Создание федеральных округов вряд ли повлияет на федеративное устройство российского государства, но вполне может устранить федеративную асимметрию, установив равноправие всех субъектов федерации.